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2024-03-08 00:49:02

平台互联互通，到底要“通”什么？_腾讯新闻

平台互联互通，到底要“通”什么？

图片来源@视觉中国

文｜数字力场，作者 | 佘宗明

回顾中国互联网发展史，2021年注定是非同寻常的一年。梳理「互联网编年史：2021」的关键词，有四个字恐怕绕不开——「互联互通」。

拆墙，打通，互联，紧随而至的，是中国互联网十年未有之大变局。

置于平台经济与消费互联网发展遭遇瓶颈的语境中，平台间互联互通，意味着太多东西。

比如，平台经济迭代；比如，产业互联网底板夯实。

要看清其深层次影响，还得先弄清楚——

平台间互联互通，到底是要通什么？

「互联的网才叫互联网」，有人如是说。

开放是互联网精神的重要内核，也是被说过很多次的大道理。

但认或不认，都无法回避一点——

互联网的圈际生态，往往取决于不同发展阶段的竞争强度与层次。

在早些年，互联网行业还处在产业演进曲线的初创阶段时，很多互联网企业都是凭着在某个业务上的「单点极致」，占据了所在领域的生态龛位。

拿当时的BAT来说，阿里靠电商，腾讯靠社交，百度靠搜索。

那时候平台已成型，但还构不成平台经济，平台更多的是信息撮合方和「互联网中介」。它们各据一方，却还没形成能覆盖各类需求的业务生态链闭环。

这时候，不同流量单元之间存在利益博弈，但因为谁都没法「自带体系」，开放合作是主流。

到了前几年，互联网朝着规模化阶段、集中阶段、平衡阶段演进，合纵连横上演，头部企业能力半径扩大、商业版图扩围，平台经济日益蓬勃，圈地为牢景象频现。

当此之时，部分头部平台已具备了构建自循环的闭环生态系统。

这些系统呈复合型结合：每个生态体系下，都有个APP集群或矩阵，合起来能将用户吃喝玩乐衣食住行的需求「一网打尽」。

此时的互联网产业基本形态，仍是以平台经济为主战场的消费互联网，而消费互联网中的竞争又以用户为核心。

所以，系统之间缺乏打通的动力，更多的是围绕用户展开激烈竞争。

但时至今日，平台经济的发展也面临了很多困境：旧技术周期里的创新瓶颈，「存量竞争期」的高度内卷，外加「无边界扩张」碰上的反垄断之墙……里外都写着一个「难」。

在此节点上，现实掏出「穷则变，变则通，通则久」的解题思路，扔给了互联网平台们。

怎么变？

监管部门给出的参考答案是：互联互通。

就平台生态的关系调整而言，这些时间点显然值得记下：

7月26日，工信部开展互联网行业专项整治行动，将屏蔽网址链接列为了重点整治对象。

9月初，工信部召开了「屏蔽网址链接问题行政指导会」，要求从9月17日起，各平台必须按标准解除屏蔽。

9月13日，在国新办新闻发布会上，工信部部长肖亚庆在回应互联互通问题时称，「安全是底线」。

工信部新闻发言人、信息通信管理局局长赵志国表示，网址屏蔽是重点整治的问题之一，要求企业按照整改要求，务实推动分步骤、分阶段得到解决。

互联网平台之间的「拆墙」，由此开启了倒计时。

主要平台都及时做了回应：

阿里：「互联是互联网的初心，开放是数字生态的基础。阿里巴巴将按照工信部相关要求，与其他平台一起面向未来，相向而行」；

腾讯：「坚决拥护工信部的决策，在以安全为底线的前提下，分阶段分步骤地实施」；

字节：「保障合法的网址链接正常访问，是互联网发展的基本要求，事关用户权益、市场秩序和行业创新发展。字节跳动将认真落实工信部决策。呼吁所有互联网平台行动起来，不找借口，明确时间表，积极落实，给用户提供安全、可靠、便利的网络空间，让用户真正享受到互联互通的便利」。

9月17日，腾讯发布了《微信外部链接内容管理规范》调整声明，称将在「安全为底线」的前提下，以「四项原则三条措施」实施第一阶段的互联互通，同时将与其他平台共同探讨进一步的互联互通。

更大的进展出现在移动支付领域。

阿里在「相向而行」上的更进一步，带来了互联网平台场景开放与支付互联的新局面——9月28日，媒体报道，此前接入淘宝APP的银联云闪付已全量覆盖，运行良好。同时，阿里旗下饿了么、优酷、大麦、考拉海购、书旗等App已接入微信支付功能，淘特、闲鱼、盒马等APP也已申请接入微信支付，正等待后者审核。

这意味着，支付行业在互联互通方面已先行迈步。

事实上，支付领域的互联互通，也得克服不少利益小算盘：移动支付是互联网平台之间形成壁垒的基石，它背后是支付大数据的金矿，在算法的加持下，不难从中挖掘出控制场景、个体支付能力、增值服务空间等信息，进而获得很多商业上的可能。在此之前，互联网巨头支付方式上的排他性就普遍存在。

从北京商报报道看，即便阿里已迈出了步子，部分平台在接入云闪付或其他支付工具上仍动作缓慢。

但「拆墙」已不可避免。

监管要求，社会期待，互联网本质，都决定了：互联网走向互联互通，是大势所趋。

互联互通，不光是互联网行业的发展趋势。银行业务办理中的通存通兑，三大通讯运营商的IMS网络网间互联，就是印证。

互联网平台的业务标准与功能性差异更大，的确是掣肘因素，但互联互通也会带来正向反馈回路——

对平台，助其吸纳第三方平台业务，从多样化数据中挖掘更多数据红利，提升整体运行效率；

对商家，降低市场进入门槛，突破单一平台流量瓶颈，打破获客困境，降低跨平台运营成本；

对用户，提升用网便利性。

平台经济确实能培育自己的小生态圈，里面「五脏俱全」，但并不能借由资源整合最大化、最高效地满足用户全部需求。将自身放在高度互通的大生态系统框架下，资源配置效率与服务能力能得到更好地提升。

这指向的，是平台经济的迭代路径。

在国外，欧盟《数字市场法案》草案和美国相关法规等，也都很关注平台的锁定效应问题。互联网巨头链接可随意添加访问，在当下已是常态。

像阿里、腾讯、字节等企业的表态和探索，就是顺发展之需、未来之势而行。

某种程度上，阿里推动支付互通，也是跟监管的良性互动：生态开放、互联互通，是反垄断监管棋盘中的落子，即便开放意味着利益让渡，也要推行，显然是对反垄断内在要求的呼应。

「良性互动」之下，互联互通的进程也会加速。

都说要互联互通，那到底要「通」什么？

究其内核，要通的无外乎几点：

一是通API接口规范。

平台互联互通至少会涉及「互操作」问题，这就需要不同APP之间部分功能互通。我可以在微信上直接买淘宝上的商品，不用复制口令，再打开淘宝；我还可以在淘宝上买东西时，直接用微信支付。平台之间要打通，技术接口和操作规范兼容相通不可或缺。

按学者朱克力的说法，中小企业商户加入平台，是一个系统加入了由许多同层级系统所组成的大环境（母系统）；两个平台的「互通」，则是两个同层级的、由无数子要素交叉组成的大系统的碰撞融合，是两者要在退让基础上形成新的整体性。两个平台原有的数据采集、使用、管理基准，也得一致。

二是通共担共享规则。

互联互通的媒介是数据链，链与链间流动的是流量。流量收益如何合理分配，需要制订明晰的共享规则。

互联互通涉及外链开放、数据开放两方面。外链开放了，外链接入方承担的风险会增加，因为可能有很多诱导性链接进来；数据开放了，数据开放端口承受的代价会更高，因为数据泄露的可能性会增加。

这就需要平衡和明确双方权责，也对链接、数据做好分类分级，确保风险合理共担。

三是通业务内容。

互联互通，最终还是要让相关平台均从中受益。对阿里来说，互通之后，用户入口的部分前置化，会导致其售卖的直接流量价格受冲击，但它可以以此为提升服务与用户运营能力的契机，并得到更多用户社交数据，进而在水草茂密之地继续挖水；对腾讯来说，链接管理能力的确会受到更多挑战，但电商相关内容的接入能丰富旗下产品面对的场景，以社交关系为核心的商业体系也能有长足补全。

这些大厂可以秉持利益公约数，进行合作，实现必要协同。

四是通价值面向。

这里的价值面向，包括对开放共享的认知倾向、对商业伦理的基本态度、对伴生风险的担当意识等。也只有在很多底线性问题上有共识，平台间才能减少互耗、增强互信，才能在减少外链诱导、加强数据保护方面齐心协力，才能在互联互通中实现合作共赢。

平台间互联互通，要「通」的更是价值使命——要共同服务好实体经济，为产业互联网夯基垒台。

如今，消费互联网的发展瓶颈期已至，产业互联网的浪潮已来。

今年7月，清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆就指出，当前消费互联网领域存在四个问题——烧钱扩规模以取得行业垄断、利用人性弱点设计产品、利用垄断地位采集信息侵犯隐私、互联网杀熟等。

在他看来，这类模式行不通，「今后十年是产业互联网时代」。

消费互联网争的是用户，产业互联网拼的是挟A（人工智能）B（区块链）C（云）D（大数据）i（物联网）5G等工具助益产业的数字化服务能力。

与之对应的要求是，用数据整合、技术连接，做大「用数字化服务实体产业」的同心圆，帮助实体经济提高全产业的流转效率，也提升其价值链和全要素生产率，形成新的产业协作、资源配置和价值创造体系，切忌在网络生态的条块分割中降低资源配置效率、影响产业互联网发挥效用。

到了产业互联网时代，大型互联网平台就不再是消费互联网里的母系统了，而是产业互联网里的子要素；不能是生态孤岛了，而得变身为「产业互联网基础设施」式的存在。

将这些基础设施打通，让数据、技术等要素更好地流转，让实体产业得到更多的要素支持，既能打开新发展空间、裨益国民经济，也能让互联网行业在「脱虚向实」中早日迈入新周期。

事实上，今年7月底阿里发布2021财年年报时，董事会主席兼首席执行官张勇就提出，阿里巴巴希望成为一家消费互联网和产业互联网结合得更好的公司，这是阿里巴巴走向未来非常重要的定位和方向。而阿里云在IaaS领域和「云钉一体」策略上的大有作为，则是验证。无独有偶，腾讯早前就明确，「将扎根消费互联网，拥抱产业互联网」。

产业互联网需要互联网变成真正的价值型网络，以发挥「1+1>2」的价值增值效应。其衍生要求就是：互联网平台要互联互通，将价值网络做大夯实。（本文首发钛媒体APP）

焦海涛｜打破平台间封禁现象的关键逻辑：实现互操作性｜互联互通与平台治理_腾讯新闻

焦海涛｜打破平台间封禁现象的关键逻辑：实现互操作性｜互联互通与平台治理

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上海市社会科学界联合会主办主管

有学术的思想 EXPLORATION AND FREE VIEWS

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打破平台间封禁现象的关键逻辑：实现互操作性

焦海涛｜中国政法大学民商经济法学院教授

本文原载于《探索与争鸣》2022年第3期

未经注明，文中图片来自网络

原题《平台互联互通义务及其实现》

自2020年下半年以来，我国持续加强平台经济反垄断监管，一系列平台垄断行为进入监管机构的视野。2021年下半年，有关部门对互联互通的关注和推动，尤其是工业和信息化部“互联网行业专项整治行动”的开展以及对“屏蔽网址链接问题”的积极表态，使得互联互通继“二选一”之后成为平台经济领域的热门问题。监管部门对互联互通的强调，源于我国平台经济发展中出现了较为严重的封禁现象，其中尤以屏蔽网址链接最为突出。围绕封禁现象，我国司法实践中还爆发了多次反不正当竞争及反垄断诉讼。虽然2021年9月17日以来，主要互联网企业已陆续按照监管部门要求分阶段分步骤地解除网址屏蔽，但在反垄断法视野下，平台有没有互联互通义务，以及该义务的定位与实现，都是悬而未决的问题。

互联互通在反垄断法上的定位与意义

（一）互联互通的基本含义

我国目前推进的互联互通主要聚焦网址屏蔽问题，从更广义看，互联互通指不同互联网产品或服务之间的互操作性（Interoperability）。互操作性是不同事物协同工作的能力，在互联网领域，指不同程序可以相互交换和利用彼此信息。现有的互操作机制，基本依赖于应用程序编程接口（API）的开放，即经授权后，其他移动或网络应用程序的开发人员能够通过特定API访问当前系统或平台的信息与数据。所以，平台的互联互通，在技术上主要体现为平台经营者开放API，让他人的应用程序能够接入自己的网站和访问数据。

在互联网领域的诉讼中，互操作性在1990年代后期微软案中成为最突出的问题之一。美国司法部对微软的一系列行为提出质疑，包括微软以拒绝互联互通的方式排除Netscape公司的Navigator浏览器和Sun公司的Java技术。司法部通过此案，旨在强制要求操作系统所有者和应用程序开发商之间实现互操作。地方法院曾作出拆分微软的判决，即将操作系统与应用程序分开，不过该判决被哥伦比亚特区巡回上诉法院推翻。虽然上诉法院一致裁定微软违反了《谢尔曼法》第2条，但认为地方法院在没有举行任何听证会的情况就采取了拆分措施属于越权，因此将案件发回重审，并要求对救济措施进行更细致的审查。在重审期间，微软与司法部达成了和解，法院据此作出了“同意判决”（Consent Decree）。作为免于被拆分的代价，微软承诺采取一系列补救措施，包括在非歧视的基础上向第三方软件开发者提供API。为了确保微软真正履行其所承诺的互操作性义务，法院还要求成立一个由三位软件设计和编程专家组成的“技术委员会”（Technical Committee），以监督微软行动，确保“同意判决”的执行。

《谢尔曼法》

（二）互联互通的竞争法属性

美国反垄断法历史表明，互联互通是反垄断法上的重要议题之一。不过，反垄断法是行为规制法，多采用否定性方式，而互联互通是一种肯定性义务，与反垄断法的规制模式存在一定冲突。在我国反垄断法实践中，执法机构很难直接要求当事人承担互联互通的义务，通常只能在当事人拒绝互联互通，构成违法的垄断行为时，“责令停止违法行为”；而“责令停止违法行为”只意味着之前的行为需要终止，并不能表明当事人之后还要积极从事哪些行为。尤其对互联互通来说，技术性和标准化非常重要，当事人不实施封禁行为，并不意味着达到了互联互通的要求。从这个角度看，互联互通似乎主要不是一个反垄断法问题。

之所以存在这种困境，是因为我国反垄断法中缺少对垄断行为救济措施的系统性规定。在欧美竞争法中，互联互通主要被作为垄断行为的一种救济措施。所谓救济措施，是指在反垄断法实施中，执法机构认定涉案行为构成垄断或存在限制竞争影响时，责令当事人采取的各类消除消极影响的矫正措施的总称。这类措施既可以是否定性的，如不得从事某种行为，也可以是肯定性的，如必须履行某种积极义务。救济措施种类多样，可以是行为性措施（采取特定行为），必要时也可以是结构性措施（拆分），以解决竞争问题为必要。而我国当前《反垄断法》中，只在经营者集中控制制度中规定了救济措施，即对可能损害竞争但又无须禁止的集中，反垄断执法机构可以在批准的同时附加一些“限制性条件”。所谓的“限制性条件”，实际上就是经营者集中的救济措施。不过在垄断协议和滥用市场支配地位制度中，《反垄断法》并未授权执法机构采取“责令停止违法行为”之外的救济措施。这就使得执法机构在禁止这些垄断行为时，很难要求当事人额外履行其他积极义务。在2021年的阿里和美团“二选一”案中，执法机构除了作出责令停止违法行为和罚款的处罚决定外，还对两家企业发出了《行政指导书》，要求它们积极履行各项义务。该《行政指导书》实际上起的就是救济措施的作用，但由于《反垄断法》没有这方面的内容，执法机构只能采取变通方式，即依据《行政处罚法》中“处罚与教育相结合”的规定，将发布《行政指导书》视为对当事人的一种教育手段。这一方面反映了法律规定的不足导致执法机构只能作出无奈的选择，另一方面也反映了这种做法效果的有限性，因为行政指导书在性质上只是一种建议，没有强制约束力，违反行政指导书的要求也无法对其直接课以法律责任。

缺少救济措施的直接规定，会限制反垄断执法机构解决竞争问题的能力，而对垄断行为规定救济措施也是欧美国家和地区的共同做法。我国《反垄断法》修订时，可考虑对所有垄断行为增设关于救济措施的规定，即执法机构可以要求垄断行为人履行积极义务，以尽快消除涉案行为的消极影响，并避免类似行为再次发生。在进行这样规定之后，互联互通就可以作为一种解决平台封禁问题、增强互联网产品或服务之间兼容性的重要救济措施。

（三）互联互通的竞争法意义

在平台治理的新阶段，平台自我封闭、刻意与他人不兼容，会进一步固化或拓展平台强大的市场地位，助长垄断风险，恶化竞争生态，而互联互通则是促进竞争的重要手段。

我国主管部门近期关于互联互通的要求，主要是出于解决平台封禁问题的考虑。封禁行为的实施基本表现为对他人关闭或限制API访问。在平台经济领域，封禁现象普遍存在，随着互联网市场向少数平台集中，它们会失去保持互操作性的动力，而逐渐转向一种“围墙花园”（Walled Gardens）模式。“围墙花园”会损害用户利益，限制用户选择权，并通过影响用户选择间接排斥竞争对手。此外，这种模式还使得少数平台能够单方面改变API的访问条件，为第三方平台访问设置障碍，减少依赖该平台的应用程序的开发和创新。由于存在以上损害，平台封禁是反垄断法的重要规范对象。当然，关闭或限制API访问也可能是基于正当目的，但我国现实中的封禁很多已超出这一范围。这不仅与互联网领域互联互通、和谐共处的基本准则相违背，也是平台排挤竞争对手、进行市场扩张的重要手段，因而是对市场竞争机制的破坏。

解决封禁问题是互联互通的短期收益，从长期来看，互联互通还有助于削弱平台经济领域突出的网络效应，降低市场进入壁垒，进而增强平台领域的市场竞争力。网络效应使得新的市场进入者突破“临界规模”（Critical Mass）非常困难，这是数字经济中独特的进入壁垒，解决这一壁垒，对摒除数字市场中的垄断行为至关重要。互操作性能够大大便利互补品的开发，新进入者可以提供与既有平台互补的服务，并借助既有平台的用户和数据资源扩大影响力，迅速达到或超越临界规模。这会带来更多的市场进入，促进平台领域的竞争。例如，当新进入者试图开展在线外卖或网约车业务时，谷歌或百度可以用收费方式向其提供地图产品，这允许新进入者直接将谷歌或百度地图内置在他们的网站或APP上，而不必重新创建地图软件，用户也能从第三方网站或APP上获取到地图信息，而无需再另外访问地图软件。这创造了一种基于地图的应用程序经济，对该领域的市场竞争有极大的促进效果。此外，新进入者提供的服务，也可能是既有平台的业务范围，这会进一步对既有平台形成竞争压力，促进既有平台不断改善服务和技术。总的来说，API开放或互联互通培育的“共生关系”，对促进数字市场的竞争具有重要意义。在这种“共生关系”中，既有平台与第三方都会从中获益。有了更多的互补性服务支撑，平台自身的价值会越来越大，互补性服务也会借助平台更好地发展。

促进互联互通的传统反垄断法思路

目前实践中的互联互通案件，在反垄断法层面主要从拒绝交易角度进行讨论。在此领域，国外典型案件是美国联邦贸易委员会（FTC）对Facebook的起诉。对该案进行分析，有助于理解反垄断法促进互联互通的方式。

（一）Facebook案中的互操作问题

2020年12月9日，美国FTC正式起诉Facebook。这起诉讼针对Facebook的两项行为：一是收购潜在竞争对手，主要是Instagram和WhatsApp；二是人为设置“互操作权限”（Interoperability Permissions），对其他APP开发者关闭或附条件访问API。关于第二项行为，FTC认为，Facebook是在有目的地切断与某些应用程序之间的互操作性，从而阻碍它们未来成长为Facebook的竞争对手。这构成反垄断法上的拒绝交易，违反了美国《谢尔曼法》第2条。

作为一个重要的社交平台，Facebook一开始执行开放政策，通过一个个可随时访问的API，其他移动或网络应用程序的开发人员能够便利地与Facebook的网站和数据进行互操作。Facebook从其平台项目和开放API中获益匪浅，不仅用户数量大增，媒体也给予正面评价。应用程序开发人员同样通过整合Facebook的社交功能，从Facebook庞大的用户群中受益。用户使用互联网服务也更加高效和便利。这原本是一个“三赢”局面，但FTC称，从2013年开始，Facebook开始执行新的控制API访问的反竞争政策。最突出的是，Facebook规定其API将仅在开发人员的应用程序不与Facebook Blue或Facebook Messenger（Facebook旗下核心社交网络产品）相竞争的情况下才供开发人员使用。违反该政策的，Facebook会切断其API访问权限。此外，Facebook还主动针对新推出的应用程序（如Vine）执行了这些政策，原因是担心它们日后可能成为威胁。

美国哥伦比亚特区联邦地区法院（D.D.C）审理了此案。法院总的观点是，FTC未能提供足够事实和证据来证明Facebook的行为构成拒绝交易。因为根据美国判例法，拒绝向竞争对手提供API访问权限并不违反《谢尔曼法》；而撤销竞争对手的API访问权限（之前提供访问）虽然可能违反《谢尔曼法》，但Facebook的上述行为发生在2013年，现已终止，法院已没有必要基于FTC的请求发出禁令。基于此，2021年6月28日，法院驳回了FTC的起诉，但同时允许FTC在一个月内，补充更多细节后重新起诉。FTC后申请延期三周并得到法院批准，在截止日前FTC重新向法院提交了修改后的诉状。该案的最终判决结果虽然还有很大的不确定性，但地区法院已在驳回判决中详细分析了Facebook的互操作性政策是否构成反垄断法上的拒绝交易。

（二）拒绝交易的适用条件

强制企业与他人交易会损害企业的经营自由，反垄断法对拒绝交易的认定一直持谨慎态度。美国法院在长期的判例实践中基本确立了拒绝交易推定合法的原则，只有充分的事实证明拒绝交易不存在任何切实有效的商业理由时才适用例外。在Facebook案的判决中，地区法院继续秉持严格思路，基本同意了Facebook的观点，即认定FTC的指控在法律上不成立。这反映了以拒绝交易制度解决互联互通问题面临法律适用难题。

1.“无交易义务规则”的原则性地位

交易自由是市场竞争的本意，反垄断法介入拒绝交易应遵守一个基本原则，即任何市场主体都没有义务与他人交易。法院在Facebook案中明确指出，“无交易义务规则”具有一般性地位，拒绝交易的分析也要遵守该规则。美国的判例法表明，垄断者也有拒绝交易的自由，包括拒绝与竞争对手合作，即使拒绝竞争对手是“为了限制市场进入”。这是因为“垄断者既被期望也被允许像任何其他企业一样竞争”，包括“决定与谁以及以什么条件打交道”。早在1986年的Olympia案中，法院就认为，拥有合法垄断权的公司没有帮助竞争对手的一般义务，因此也没有义务向新进入者伸出援助之手，或帮助竞争对手生存或扩张。

认定单方拒绝交易行为“本身合法”或“推定合法”，并非因为这类行为不损害竞争。显然，拒绝帮助新进入者确实会损害竞争。但是，基于以下三个理由，反垄断法不会轻易给市场主体施加交易义务。第一，强制交易会削弱企业的投资动力。当企业知道自己变大之后，其所投资的设施就要向他人特别是竞争对手开放，它们就会丧失投资的积极性。较小的竞争对手可能同样不会投资，因为它们也知道，可以要求大的竞争对手“捎带”（Piggyback）。这样会阻碍而不是促进消费者福利。第二，反垄断当局未必适合撮合交易。由反垄断执法机构决定企业应该与谁以及以什么条件交易，可能会超出执法机构的能力。在Trinko案中，法院指出，判决强制交易会使法院成为“中央计划者”（Central Planners），由它们决定价格、数量或其他交易条件，而事实上它们并不适合承担这一角色。第三，强制交易尤其与竞争对手交易，可能为横向共谋提供机会，而横向共谋是反垄断法上最大的恶，所以这一过程本身就可能伴随着竞争损害和消费者福利损失。

2.“无交易义务规则”的严格例外

当然，“无交易义务规则”也不是绝对的，在美国反垄断法历史上，它存在一个“小小的例外”。这个例外，可追溯至1985年Aspen Skiing案的判决。本案被告Aspen Skiing公司拥有科罗拉多州Aspen地区四个滑雪场中的三个，并长期以来与第四个场地经营者Highlands Skiing合作提供一种“通票”。之后，双方在通票收入的分配比例上发生了分歧，主要是Aspen Skiing要求Highlands Skiing接受不太合理的分配比例，双方未达成一致意见，通票因此停发。由于Highlands Skiing拥有的滑雪场地较小，没有了通票，很多滑雪者不愿意来其场地滑雪，致使其市场份额大幅下降。法院认为，Aspen Skiing并非出于效率，而是宁愿牺牲短期利益和消费者好感，以换取对其竞争对手的长期影响，这足以认定其行为违反《谢尔曼法》第2条。换言之，Aspen Skiing的行为之所以被认定为违法，是因为它采取了掠夺性方式，即故意伤害自己和消费者，目的是更多地伤害竞争对手。

基于Aspen Skiing案确立的先例并结合其他判决，可以发现在美国反垄断法上，认定拒绝交易违法需要同时满足三个条件：

第一，当事人之间事前存在一个自愿且有利可图的交易，垄断者后来拒绝了这一交易。必须存在“先前交易”的要件，是美国反垄断法上的独特要求。欧盟尽管也对拒绝交易的干预持谨慎态度，但欧盟委员会2009年发布的滥用市场支配地位行为执法指南明确指出，“被拒绝产品不必一定是已经被交易过的”。我国《反垄断法》同样没有这类限制，国家市场监督管理总局颁布的《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》还明确将“拒绝与交易相对人进行新的交易”作为拒绝交易的一种。美国之所以有此要求，一方面是遵守Aspen Skiing案先例的结果，但更重要的原因在于，之前存在过交易，意味着交易对垄断者来说是可行且有利可图的，这样一来，之后拒绝交易的行为就很难被认为是出于合理的商业目的，而是另有所图，这会进一步凸显拒绝交易的不当性和违法性。在Facebook案中，法院之所以驳回FTC的起诉，重要原因就在于Facebook禁止访问API的政策仅涵盖了之前没有自愿与之交易的竞争对手，也即不符合“先前交易”的要件。第二，拒绝交易必须涉及垄断者已在现有市场上销售给其他类似客户的产品。这个要件与第一个要件功能类似。与其他类似客户存在交易，而唯独不与相对人（通常是竞争对手）交易，意味着对垄断者来说，交易既有可行性也有合理性。同时，存在类似交易也意味着拒绝交易具有歧视性。第三，也是最重要的，垄断者终止先前存在的交易，表明了其愿意放弃短期交易利润以达到反竞争目的，而不是基于有效的商业理由。这是对垄断者意图的考察，即证明拒绝交易除了排挤竞争对手之外没有其他任何合理的商业目的。从商业角度看，交易会给行为人带来利润，拒绝交易反而会给行为人带来损失，但这种损失是短期的，在排挤竞争对手之后，行为人会获得更多的长期利润。这与反垄断法上掠夺性定价的分析框架非常相似，掠夺性动机是“唯一可以想象的理由或目的”，否则无法解释利润牺牲。

3.附条件访问与拒绝访和的区分

Facebook的互操作性策略分为两种情况：对其视为威胁的新应用程序直接拒绝API访问，对之前曾提供访问的应用程序开发者附加了不与Facebook竞争的条件（遵守条件则允许继续访问，不遵守条件则切断访问权限）。前者是直接的拒绝交易，后者则是附条件交易（Conditional Dealing）。法院认为两种情况存在显著区别：拒绝交易是单方行为，附条件交易则不是单方行为，而是干扰了交易相对人与竞争对手之间的关系，进而削弱了竞争对手的竞争能力。在本案中，并不存在独立的竞争对手，Facebook的竞争对手就是交易相对人本身，即应用程序开发者，这种干扰体现为应用程序开发者被要求不得开发与Facebook相竞争的产品。这种区分至关重要，因为反垄断法对单方行为要宽容得多。

如前所述，法院并不认为Facebook的拒绝交易行为违反《谢尔曼法》，但认为附条件交易的行为可能存在反竞争效果。法院提及了一个比较类似的先例，即Lorain Journal案。在该案中，Lorain Journal是一家地方报纸，在当地广告市场上具有重要地位，当一家新的广播电台进入这个市场后，Lorain Journal开始拒绝向任何在广播电台发布或其认为将在广播电台发布广告的客户出售广告位。许多客户承担不起失去在Lorain Journal做广告的机会，所以大多数公司选择不去广播电台做广告，从而使Lorain Journal恢复了地方垄断。法院基于这些事实，判决Lorain Journal违反了《谢尔曼法》第2条。审理Facebook案的地区法院认为，Lorain Journal之所以违法，并不是因为它拒绝与竞争对手（即广播电台）打交道，而是相反，它要求客户不与其竞争对手打交道，否则Lorain Journal就拒绝出售广告位，从而间接妨碍了其竞争对手凭实力进行竞争的能力。Facebook附条件访问API的行为与此类似，即通过条件设定，Facebook避免了与竞争对手的竞争，这一方面妨碍了竞争对手的成长，另一方面Facebook的胜出也并非由于自身产品的优越。不过法院同时指出，如果FTC认为Lorain Journal案的原则适用于本案，就必须证明Facebook从事了这些反竞争行为，虽然FTC一直主张Facebook确实存在相关行为，但未能提供充分证据。

（三）平台互操作性的特殊性

上述分析表明，借助拒绝交易制度推进平台互联互通，虽非完全不可能，但受到较大限制。不过，在是否施加互操作性救济措施方面，还要考虑到当前平台经济发展的特殊模式，以及在此模式下平台身份及平台竞争的特殊性。这种特殊性尤其可用于分析平台拒绝互操作性是否存在真正的反竞争目的。

第一，平台“生态化”使得拒绝互操作性可能是为了进行不当的市场扩张。平台“生态化”的发展趋势非常明显，在一个领域获得优势地位后，平台会倾向于将这种优势扩展到另一个市场之上，最终构筑一个业务多样、相互支撑的“生态系统”。借助网络效应形成的用户规模，平台的生态扩张很容易获得成功。生态化使得平台与其他企业的关系变得复杂，表面上是合作伙伴，但在其他业务领域可能存在竞争。互操作性主要建立在互补关系的基础之上，是平台对互补性服务开发者的接纳，但由于互补品往往也是平台自身的业务范围，所以其互操作性意愿一般不会强烈。Facebook人为设置互操作性权限的目的，就是不希望其他应用程序与自己旗下相关产品进行竞争。

第二，平台双重身份也是对其施加交易义务的重要依据。对普通企业施加强制交易义务需要慎重，但数字平台的双重身份意味着其拒绝互操作性可能存在明显的反竞争意图。当前大多数字平台既创造了市场，又在市场中参与竞争。例如，苹果既有应用程序商店，也在商店中提供自己的应用程序。此类平台拒绝互操作性，很可能像Facebook一样是为了削弱竞争对手的竞争能力，或者优待自己产品和业务。

第三，平台互操作性可能会对创新激励产生影响，但这种影响并不明显。如同强制交易会削弱企业的投资动力一样，强制互操作性也可能会降低平台的创新积极性，因为平台所进行的功能创新可能会被纳入互操作性要求之中，进而与竞争对手共享，这会产生“搭便车”效果。不过，即使知道创新可能成为互操作性要求的一部分，平台通常也不会停止创新。由于互操作性最大限度地减少了网络效应可能造成的市场进入壁垒，既有平台会面临更大的竞争压力，即便它放弃创新，其他进入者也会继续创新，甚至取代它们。所以无论如何，将互操作性作为垄断行为的救济措施都不必担心创新激励问题。相反，在没有互操作性要求的情况下，创新受到阻碍的程度会更加明显。

确保互联互通的事前监管工具

反垄断法上拒绝交易制度的适用，体现为一种事后监管模式，只有在拒绝互联互通的行为发生后，该制度才有适用的可能性，这本身已是一种不足。更重要的是，在反垄断法上，拒绝交易属于滥用市场支配地位的表现形式之一，因此认定拒绝交易要证明行为人具有市场支配地位，这往往又要先界定相关市场。在数字经济领域，相关市场的界定和支配地位的认定一直以来存在很大争议。在这种情况下，很多国家或地区引入了事前监管工具，通过反垄断法修订或另行制定新法，将互操作性直接确定为大型互联网平台的法定义务。

（一）事前监管工具的主要实践

2020年12月15日，欧盟委员会公布了《数字市场法》（DMA）的最终提案，创造性地引入了“守门人”（Gatekeeper）制度。这主要针对大型互联网平台而设立，只要某个平台被认定为“守门人”，就需要遵守该法设定的一系列义务，包括互操作性。“守门人”的认定标准，与反垄断法上的市场支配地位存在重大区别，主要从定性与定量两方面着手，具体包括三个标准：（1）经营一项核心平台服务，作为企业用户接触终端用户的“重要通道”，“重要通道”的量化标准为拥有多于4500万人/月的活跃消费者和多于10000户/年的活跃商户。（2）在其经营的业务市场上，具有或即将具有稳固和持久的地位，这主要指过去三个财政年度中，每个年度均满足第一项中的活跃消费者和活跃商户标准。（3）在欧盟内部市场有“重大影响”，“重大影响”的量化标准为过去三个财政年度在欧洲经济区的年均营业额不低于65亿欧元或上一个财政年度的平均市值不低于650亿欧元，且至少在三个成员国提供核心服务。

2021年6月11日，美国国会众议院下属的司法委员会公布了《终止平台垄断法案》《美国选择与创新在线法案》《平台竞争和机会法案》等六项反垄断法案（草案）。这些法案（草案）提出了一个与欧盟“守门人”类似的概念，即“Covered Platform”——从字面上看，可译为“覆盖平台”。某个平台一旦被认定为“覆盖平台”，其控制者就不能实施新法列举的各种违法行为，并遵守新法设定的各种义务。在这六项法案中，《通过实现服务切换来增强兼容与竞争的2021年法案》（简称“ACCESS法案”）主要规定的就是平台互操作性的内容。“覆盖平台”的认定标准也与欧盟“守门人”类似，主要包括：年净销售额或市值超过6000亿美元，在美国境内用户达到特定规模（5千万活跃用户与10万商业用户）且被视为“关键贸易伙伴”。

2021年10月29日，我国市场监管总局公布了《互联网平台分类分级指南》和《互联网平台落实主体责任指南》的征求意见稿，对超大型平台明确提出了互操作性要求。这意味着我国也正在建立中国版本的“守门人”制度。只不过，由市场监管总局以指南方式推动，可能仍存在一定的局限性。

（二）事前监管工具的典型特点

欧美国家和地区的新法案，一定程度上反映了在反垄断法的事后监管机制之外另行引入事前监管工具，已经成为当前全球监管大型互联网平台的基本趋势。这类事前监管工具有以下几个典型特点。

第一，主要针对大型互联网平台，但采用更加确定的认定标准。对平台经济的反垄断监管，主要体现为对大型互联网平台的监管。欧美“守门人”或“覆盖平台”制度主要针对大型互联网平台而设立。虽然反垄断法中的滥用市场支配地位制度也主要针对大型企业，但“守门人”或“覆盖平台”的认定标准，明显有别于市场支配地位的认定标准，从而绕开了反垄断法实施中相关市场的界定等难题。这种做法有助于克服反垄断法适用于平台经济的困境。同时，“守门人”或“覆盖平台”的认定都采用了定性与定量相结合的标准，定性是为了说明平台的重要性，定量是为了提供可操作性的方法。这种复合标准相对合理与明确，不像市场支配地位那样模糊，能够增加法律适用的确定性，为相关经营者提供稳定预期，同时提高执法效率。

第二，事前监管采取义务清单模式，且可以正面规定积极义务。欧美建立“守门人”或“覆盖平台”制度的目的，就是为了弥补传统反垄断法事后机制的不足，引入一种全新的事前监管工具，即以事前方式设定大型互联网平台的义务清单。这种事前监管工具，可以与反垄断法的事后处罚模式相结合，更好地实现对数字平台的全环节监管。此外，不像反垄断法只能规定禁止性行为的范围，事前监管工具可以从正面设定积极义务。因此，诸如数据的可移植性、服务的互操作性等，都会包含在事前监管工具的义务清单中。

第三，事前监管具有反垄断监管与行业监管相结合的属性。各国当前确立或拟引入的事前监管工具，都具有综合性的特点，即不仅规定公平竞争的内容，还涉及平台与商户之间的公平性、平台规则的透明度、用户信息与权益保护等一系列内容。大型数字平台在市场竞争和交易中需要遵守的所有义务，都可能出现在事前监管工具之中。所以，不能完全将这种新型工具理解为纯粹的竞争政策或反垄断制度。公平竞争与反垄断，虽然是事前监管工具的重要内容甚至处于核心地位，但一些其他内容的执行还需要行业监管机构发挥积极作用。即便是其中的竞争内容如互操作性，由于涉及数据、技术等行业内容，也需要反垄断部门与行业监管机构的协同配合。

互联互通的边界厘定与实现方式

（一）互联互通的边界厘定

从全球相关案件、最新立法以及我国平台反封禁实践来看，互联互通的核心内容可以从以下方面去构建，这也构成了互联互通的主要边界。

第一，互联互通更多的是大企业对小企业的互操作性，而不是小企业的义务。从反垄断法视角看，互联互通的主要目的是培育竞争者，即削弱大型互联网平台所具有的网络效应，降低市场进入壁垒，进而鼓励更多的小企业进入平台经济领域，参与市场竞争。对大企业施加互操作性义务才能实现这一目的，同时只有大企业才需要额外承担这类义务。互操作性主要体现为大企业对小企业的接纳，即在小企业提出请求时，大企业不应拒绝。小企业是否对他人互操作，由其自身决定。如果互操作性的要求标准化了，大企业需要加入该标准，小企业则采取自愿加入制。通常来说，也只有大企业才会拒绝互操作，小企业会积极寻求互操作。从这个角度看，目前社会上所讨论的阿里与腾讯之间的生态开放，可能并非互操作性的主要内容。大型平台之间互操作，可能会进一步固化它们已有的市场地位，挤压小企业的生存空间。因此，即便要求大企业之间互操作，或它们基于自愿而实现了互操作，在这个过程中，也要防止它们之间通过数据共享等互惠安排来限制竞争，如实施共谋或者对小企业实施各种排挤行为。

第二，互联互通主要是互补品之间的互操作，一般不涉及替代品。互操作性主要服务于互补品的开发，便利互补品的市场供给，即平台开放API，应用程序开发者通过访问该API，借助平台用户数据和其他资源发展与平台互补的产品。除特殊情况外，替代品之间一般不需要互操作，监管机构一般也不宜直接对替代品提出互操作要求。互补品之间互操作的典型表现是各种支付工具接入电商平台；替代品之间互操作的典型表现是通讯系统，如电话、电子邮件。欧盟委员会2019年发布的《数字时代的竞争政策》研究报告，对这两种互操作性做了严格区分：基于互补关系的互操作被称为“协议互操作”，基于替代关系的互操作被称为“全协议互操作”。全协议互操作需要更深层次的整合和标准化，且由于涉及与竞争对手的互联互通，企业尤其是大企业往往有一定抵触。所以，全协议互操作往往是在监管部门的主导下实施的，是否实现全协议互操作，一般由企业自己决定，除非像电信系统一样涉及基础设施。在反垄断法上，适合作为垄断行为救济措施以及大型互联网平台法定义务的，主要是基于互补关系的协议互操作。当然，如果平台在下游市场也有相关业务，该业务与平台相连，这时平台可能会基于保护自己下游业务的考虑而不与第三方服务商进行互操作。这仍是对互补品的拒绝，不涉及全协议互操作，因为第三方服务商与平台之间仍是互补关系。平台实施这类拒绝行为，实际是优待自己产品，不当扩张上游市场的竞争优势。

第三，互联互通主要指不同互联网服务之间的互操作性，不是数据共享。在推进互联互通过程中，有人担心大企业之间的数据共享会强化它们的垄断地位。这种担忧是必要的，因为数据共享有导致共谋的风险，但如果准确理解并在此基础上推进互联互通，就不用担心这个问题。广义上的互联互通包括服务互操作与数据互操作两方面内容，狭义上的互联互通仅涉及服务互操作。这里的服务，主要指各种移动或网络应用程序。服务互操作包括两种情况：一是与平台相关，体现为具有互补关系的服务B、C、D与平台A相连接（如操作系统）；二是一系列互补性服务A、B、C、D之间的互操作，如在物联网环境中各个设备之间相连。当前反垄断法学界讨论的互操作，主要是第一种情况，因为它对促进平台市场的竞争具有重要意义。有时人们也将数据互操作作为互联互通的一种类型，如欧盟《数字时代的竞争政策》研究报告就是如此，但这里的数据互操作也不是数据共享。数据互操作主要指，在数据主体的授权下，服务B能通过专有API访问服务A的用户数据。数据互操作的典型例子是授权登陆。数据互操作的实现依赖两个重要条件：数据主体的授权和专有API。所以，它仅仅是在数据主体同意的前提下，数据主体间对用户数据的小范围共享。数据互操作与数据移植有点类似，都涉及用户数据在不同服务商间的共享，但差别在于，数据移植通常是一次性的，而数据互操作性具有连续性、实时性。

（二）互联互通的实现方式

互联互通的专业性和技术性强，即便已在法律上进行了义务化，也需要在监管部门的主导下，通过相应的技术与程序设计来真正实现。

第一，互操作性的具体要求需要标准化。互联互通的内容和程度，不能由义务主体自己决定，而应由特定机构事先制定明确的标准。这一机构可以是标准化组织，也可以是监管部门自身。监管部门制定标准时，应借助专业人士的帮助。在美国“ACCESS法案”中，FTC被授权制定和发布互操作性标准，但法案同时要求FTC应设立一个技术委员会，来帮助执行法案中的互操作性要求。这显然是受当年微软案的启发。技术委员会的组成人员，既包括平台代表、平台竞争对手和平台客户的代表，也包括国家标准机构的代表，以及具有技术、经济、金融、法律和其他领域专门知识的组织代表和独立学者。技术委员会的主要职责是，定期开会就互操作性的标准以及这些标准的任何更改，向FTC提供信息、分析和建议。“ACCESS法案”还对互操作性标准做了原则性要求，如应当能够削弱或消除网络效应、确保数据安全和用户隐私，以及允许平台对超出合理阈值的访问行为收费。

第二，互操作性的标准应尽量以个案方式确定。互操作性义务主要适用于大型互联网平台，适用对象并不广泛，加上不同平台的业务范围和经营模式存在较大区别，所以很难存在一个共通的互操作性标准。我国一旦对超大型平台设定互操作性义务，主管部门可以为符合条件的每个数字平台量身定制互操作性标准。

第三，对平台履行互操作性义务进行持续监督。互操作性标准确立之后，义务主体应尽快向客户和竞争对手提供访问API接口的相关技术、信息和资料。同时，为避免义务履行中平台擅自更改接口，应规定除非基于安全漏洞或其他紧急情况的考虑，否则平台不得擅自更改接口，需要更改的，应报要监管机构批准。

第四，互操作性的实现以数据安全和用户隐私为底线。互联互通可能会带来数据安全和隐私保护问题。为此，互操作性标准中必须包含数据安全标准的内容，且实践中一旦发现这方面的风险，应及时中断互操作。我国当前的互联互通工作，也应以确保互联网安全为底线，分步骤、分阶段地推进。

第五，确立数据最小化利用原则。互操作是双向的，平台可以从接入平台上的各种应用程序中获得数据，应用程序开发者也可以从平台获得数据。为了避免不当或过度的数据获取与利用，互操作性应坚持数据最小化利用原则。美国“ACCESS法案”将“数据最小化”（Data Minimization）作为互操作性的基本内容。它包括两层含义：其一，平台不得对互操作性数据进行商业化使用，即平台不得收集、使用或共享通过互操作性接口从商业用户处获得的用户数据，除非是为了保护此类数据的安全，或者维护服务的互操作性。其二，商业用户不得对平台上的数据进行商业化使用，即商业用户不得收集、使用或共享平台上的用户数据，除非是为了保护此类数据的安全或维护服务的互操作性。

第六，坚持互操作的无歧视性。大型互联网平台被赋予互操作性义务后，应确保在公平、合理、无歧视的原则下，允许所有的应用程序开发者接入本平台，除非基于网络安全等考虑。歧视性开放不仅无法降低市场进入壁垒，还可能滋长新的垄断。下游市场竞争性产品的接入，也是互操作性义务的重要内容。Facebook的互操作性政策之所以受到指责，主要原因就在于它限制了竞争性应用程序的API访问。我国当前实践中的大多数平台封禁行为，也具有类似特性，即被封禁的应用程序，基本与平台在下游市场存在竞争关系。

结语

我国监管部门推行的互联互通行动，主要是对大型互联网平台提出互操作性要求。互联互通从传统的电信行业进入互联网领域，反映了当前大型互联网平台需要被赋予更多的义务，受到更严格的监管。短期看，互联互通有助于解决我国实践中出现的平台封禁问题，长期看则有助于降低平台经济领域网络效应造成的市场进入壁垒，促进平台领域的市场竞争。从这个角度看，互联互通不仅是一个行业监管问题，也是一个反垄断法问题。

在传统反垄断法制度中，促进互联互通可借助滥用市场支配地位制度进行规制。拒绝互联互通可能被认定为违法的拒绝交易，2020年末，美国联邦贸易委员会对Facebook的起诉，就涉及后者人为限制“互操作权限”的行为是否构成拒绝交易的争论。尽管审理此案的法院对拒绝交易的认定坚持了非常严格的标准，因此没有支持FTC的主张，但也认为Facebook对访问API附加限制性条件的做法很可能违反反垄断法。除反垄断法的事后惩罚模式，近年来许多国家和地区也在尝试引入一种事前监管工具，即将大型互联网平台认定为“守门人”或“覆盖平台”，然后直接在立法中赋予其互联互通义务。这种监管模式考虑了传统反垄断法制度适用于平台经济的困境，也结合数字经济本身的特点进行了监管创新。

我国在推进互联互通时，可以从事后与事前两个方面“双管齐下”：一方面，在《反垄断法》中增设垄断行为救济措施的一般性规定，赋予执法机构对违法垄断行为施加积极救济措施的权力。另一方面，尽快落地中国版“守门人”制度，以事前方式设定大型互联网平台的义务清单，将互联互通作为清单内容之一。

不论采取何种方式，都要合理厘清互联互通义务的边界。互联互通主要是大型互联网平台的义务，是它们对小企业的互操作性，既不是大企业之间的生态开放，也不是对小企业的要求。互联互通主要是互补品之间的互操作，一般不应对替代品之间的互操作施加要求，否则可能伤害企业的经营自主权。此外，互联互通与数据共享明显不同，其并不涉及大范围的数据共享。不仅如此，还要防止大企业借互联互通的名义来进行不当的数据共享，固化垄断地位或排挤小企业。互联互通义务的真正实现，离不开合理的技术与程序“设计”。这其中，特别需要监管部门法发挥主导作用，为不同的互联网平台制定个性化的互操作性标准，且要确保数据安全和隐私保护，防范不当的数据收集与使用。此外，对平台的持续监督也很重要，要防止其随意更改互操作性接口，或偏离无歧视性开放的基本要求，从而助长新的垄断。

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互联网大平台如何走向互联互通-新华网

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2022 02/ 25 07:30:09

来源：光明日报

互联网大平台如何走向互联互通

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互联网大平台如何走向互联互通

2022-02-25 07:30:09

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光明日报

　　当前，新一轮科技革命和产业变革加速推进，数字技术创新实现多点突破，以5G、人工智能、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的新型信息基础设施正逐步成为全球经济增长的新动能。互联网作为互联互通的重要信息平台，在社会经济生活中的重要作用也愈加凸显。日前，北京航空航天大学网络空间安全学院联合北京科技创新中心研究基地、复旦大学中国研究院数字一带一路研究中心举行“平台互联互通与数字经济高质量发展”研讨会，就互联互通的难点问题，与会专家从信息、法学、管理学等学科的不同视角和维度展开深度研讨。

　　平台之间互联互通是大势所趋

　　“无论是国家政策还是网民呼声，平台之间的互联互通都是大势所趋。”北京航空航天大学网络空间安全学院教授刘连忠说。

　　刘连忠表示：“所谓的互联互通，并不是平台自身技术系统的打通，而是在相互兼容性上给对方提供接口，开放API（应用程序接口）。从用户体验来说，在一个平台使用移动支付的时候用微信或支付宝都可以，或者在微信上既能打开京东的链接，也能打开淘宝、抖音的链接。从实际情况看，平台间链接屏蔽问题并没有得到实质性解决，互联互通还存在许多具体如何落实的问题，有待进一步推进。”

　　北京航空航天大学网络空间安全学院教授尚涛表示，目前很多大数据平台内部并没有真正做到互联互通。欧盟做出了一些规定，如要求大型平台对平台上的经营者一视同仁，不得差别对待。随着平台垄断形式的层出不穷，我们也要有新的约束，在技术手段之外，还要通过法律手段来保障。

　　“大部分消费者希望平台可以实现互联互通，通过推动平台间API开放与信息交互，优化安全治理体系，逐步打造开放、健康、安全的数字生态。如此，不仅有助于提升用户体验，也有助于提高社会治理的效率。”北京航空航天大学网络空间安全学院副教授宋晓说，“在打击电信诈骗方面，黑名单的共享可以阻断某些犯罪分子在不同平台流窜活动。例如，在打击电信诈骗方面，如果微信、抖音、微博各个平台API打通，实现黑名单共享，就可以阻断某些犯罪分子在不同平台流窜活动渠道。”

　　使用新技术手段为网络内容安全保驾护航

　　北京航空航天大学网络空间安全学院博士生导师彭浩认为，互联网内容安全是国家网络空间安全的重要组成部分，网络异常检测是实现智能化网络空间治理的核心技术，目前的技术要求不但能检测，还要用AI技术实现控制主动防御，形成闭环。

　　据彭浩介绍，时空网络大数据计算能够优化交通、物流等领域，人工智能技术、数字孪生、元宇宙都是赋能智慧社会新引擎，这些尤其需要网络空间社会的公共安全及治理。

　　“平台互联互通议题形成的背景，是整个互联网业态在‘开放’和‘控制’间的演化和平衡。”电子科技大学公共管理学院副教授贾开指出，回顾互联网发展历史，整个过程是不断打破原有组织结构并让更多人参与的“开放”过程，与之伴随的则是一定程度的冲突和混乱。这时，平台作为新的“控制”形态，发挥了组织协调作用，其重要性也因此体现出来，但这种控制也会逐步加强。

　　“如何理解互联互通，推动数字经济高质量发展，实际上也就是如何解决‘开放’与‘控制’间的动态平衡问题。在当前的讨论中，我们可能忽略了技术路线的多重可能性。”贾开说。

　　“现在的平台垄断、内容深度伪造、隐私侵犯等问题，很大程度上源于万维网设计初始的缺陷这一根本性问题。”贾开认为，万维网起初只重视了开放性，通过“单向链接”的方式，不用信息源做任何的回应和许可即可以与其他资源链接在一起，因此导致数据和应用的深度绑定，也就是账号与平台的深度绑定，而每个账号的数据在不同互联网公司都形成了一个“数据竖井”。今天的互联网商业生态是在这个技术前提和技术环境下发展起来的，平台的先发优势、网络效应、垄断的势力和能力都由此而来。

　　贾开建议，可以选择两种思路进行技术改革：一种是在现有的技术环境和技术条件下讨论政策规制问题，另一种是修正当时的万维网设计并发展出新的技术路线。

　　推动平台市场相互开放释放红利

　　北京大学法学院副教授胡凌认为，互联网从开放到封闭的过程有其逻辑。“早期互联网发展更多表现为开放，因为它重新吸纳组织了工业化时代生产方式的资源和要素，后来随着互联网的变化，尤其是所谓平台兴起和牢固，逐渐推进数字市场的基础设施，这个过程是一个控制过程，也是其走向封闭的逻辑。”

　　“从宏观角度讲，平台市场间通过基础设施互联互通推动的相互开放可以进一步释放更多红利。”胡凌说，“比如新就业形态的劳动评价标准，在不同平台或企业之间的劳动价值的认可应该是连续性的，这是一种市场基础设施，只有靠公共权力才能在全国范围内搭建。再比如通过平台市场互联互通，小企业可以借助大型平台的流量，大型平台也可以向小企业提供云计算或者其他软件获取收益。”

　　胡凌强调，在实际环境中，平台企业可能只有动力在自己的平台上搭建基础设施，无法连通不同的市场。“公共政策应该在这个角度上发力，但打破大平台间壁垒也不能单靠强制力，还要让市场机制在一定程度上发挥作用。”

　　复旦大学中国研究院副研究员刘典表示，今天的互联网主要平台本能地会利用规模效应寻求市场支配地位，要通过外在监管，让它克服本能，兼顾一些社会公共性目标。“这不是一个单纯的技术和法律问题，也不是经济政策的监管问题，而是在数字时代，企业、国家和个人主体间新的权利义务治理体系和平衡过程的问题，政策落地受企业自主性影响极大，非常依赖大型平台的主动承担。企业利益、消费者权益、政策监管，这是一场多方博弈，打破围墙壁垒，推动大型平台间互联互通，还需多方携手并进。”

　　“当前数字平台的覆盖领域已经从信息产业拓展到实体产业。从信息聚合的角度来看，平台掌握大量的数据。”北京科技创新中心研究基地研究员李铎说，不论从数字技术的实力，还是从深入社会的领域和范围，数字平台在参与社会创新方面都拥有非常明显的优势，“互联互通已经成为平台企业参与我国数字社会创新的关键内容”。（记者张亚雄）

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【责任编辑:谷玥

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如何推动互联互通，也在考验“监管智慧”_腾讯新闻

如何推动互联互通，也在考验“监管智慧”

资料图。图/unsplash

新京报讯（记者柯锐）近日，“解除屏蔽网址链接实现互联互通”问题受到舆论关注。9月13日，在国新办新闻发布会上，工信部部长肖亚庆在回应互联互通问题时强调，“互联网安全是底线。”工信部新闻发言人则表示，在自查整改中了解到，部分互联网企业对屏蔽网址链接问题的认识与专项行动要求还有一定的差距。为此，工信部采取行政指导会等多种形式，帮助企业认识到，互联互通是互联网行业高质量发展的必然选择；同时要求相关企业能够按照整改要求，务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题，能够分步骤、分阶段得到解决。

为此，新京报智库于9月15日举办“平台互联互通该如何落地”研讨会。软件产品的互联互通，对政府部门的监管有何影响？邀请专家们进行探讨。

共商共治，共同参与

在会上，南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授陈兵表示，要达到互联互通的目的，除了要解决安全问题之外，可能还涉及相关的法律制度，要解决、梳理好法律与政策，市场与行业之间的关系。

简单地说，行业监管也应该是法律施行的组成部分。市场监管是一种市场治理方式，行业监管是一种产业治理手段，如何处理好产业监管和市场监管，行业监管和市场监管之间的关系，这是需要思考的问题。

“还是要避免多头并举，九龙治水，各个部门之间相互打仗不利于互联互通的真正实现。”

陈兵认为，要将互联互通的实惠和红利真正落地，应该坚持多元共治的思路。“监管和平台不是对立的，平台与用户不是对立的，平台之间也不是对立的。共商共治，共同参与，实现互联互通。”

如何避免低效监管？陈兵认为，国外一些例子可以参考。国外对Facebook、Google的监管治理，还是市场监管优先；市场监管出问题时，可以通过行业指导、行政指导来推动。由轻到重，由浅到深。

浙江大学社会治理研究院首席专家方兴东表示，小公司不具备打破互联互通的基本能力，也没有基本动力，但超级大平台有。通过这次的专项行动，可以确立很多具体规则，包括网页的互联互通、App的互联互通等，从而形成具体的条款和规范，包括操作标准。这不仅对中国很有意义，对全球范围也很有意义。

平台之间合作很关键

中央财经大学中国互联网经济研究院副院长、教授欧阳日辉表示，互联网平台的互联互通可以有步骤地推动，同时也应该有一个操作指南和标准规范。

大型互联网平台对外部链接进行屏蔽，对构建公平竞争的市场环境肯定有阻碍，不利于营造健康开放安全的数字生态。平台实现互联互通，对企业来说也未必是一个减法，也可能会产生加法的效应。从市场的角度说，开放互联可产生共赢的结果。

欧阳日辉表示，平台之间的合作很关键。不久前，中国信通院联合两家大型互联网公司签署了互联网平台经营者反垄断公约，平台封禁行为也可以在这个框架下得到规制，以企业之间的合作和行业自律的方式探索平台的互联互通。“平台这样做，效果会更好一些。”

欧阳日辉主张，对互联网领域的治理问题，要把行业协会推到前面。行业协会应该坚持客观性、中立性，为推动互联网行业的健康发展发挥积极作用。

资料图。图/unsplash

“互联网领域、数字经济领域，一个很重要的特征是跨界，还有一个特征是新业态和新模式不断出现。应该把行业协会作为治理的先锋，做得好就表扬，做得不好就打行业协会的板子。”

建立长效的管理保障措施

工业和信息化部网络安全产业发展中心副主任李新社表示，监管部门可加强指导、监督，在实施过程中，应逐步建立互联互通的标准、规范，形成良好的互联互通的发展环境。监管部门要建立规范的检查体系和监督管理办法，让各个平台加强数据生命周期的管理和保障能力，形成政府和市场的统一监管。

“在这个过程中，要防范数据垄断、平台垄断，损坏生态环境的行为。对这些行为要进行有效监管，发现一起，整改一起。同时，还要建立长效的管理保障措施，让消费者合法权利得到保障，让平台的合法权利得到保障，让整个生态的环境得到保障。”

国家信息中心分享经济研究中心副主任于凤霞表示，互联互通面临的挑战，除了技术方面，监管面临的挑战其实更大。最大的一个挑战是跨部门协同治理问题。“在这个过程中，我认为要强调一些‘指导’的作用，可以划一些‘红线’，遵循负面清单的原则进行监管。”

于凤霞表示，接下来需要把短期的专项整治工作和长期的制度建设有机结合起来，既要按照工信部提出的行政指导意见去一一落实，尽快推进互联互通，也要注意加强面向未来的制度建设。比如数据权属、安全标准等，实际上都是事关平台经济长远发展的根本性问题。可以此次整治为契机，加快推进这些基础性制度的建设。

“关于平台互联互通过程中如何加强数据治理和安全保障的问题，还需要注重充分发挥平台企业内生治理的作用。在完善平台治理方面，企业都有动力参与，政府如何发挥好平台企业在互联互通中的作用，让他们参与到协同治理过程中，也是一个重要课题。”

中国社会科学院大学互联网法治研究中心执行主任刘晓春表示，互联互通上的执法和反垄断的执法重点不太一样，会涉及很多新的执法方式。“现在很多平台的一些行为很难从外部检验，这个时候要有新技术、新监测系统。除了要有常规、系统化的监测系统，还要有相应的举报投诉机制，要有能匹配的专业人员和技术手段。这个很考验相关的智慧监管。”

记者|柯锐

编辑|张笑缘

校对|刘军

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2022-07-28

推动互联互通可以从哪些方面着手？又能带来哪些机遇？面临哪些风险？

0 引言我国互联网平台间的生态封闭已经严重影响行业的健康可持续发展。在此背景下，国务院办公厅于2019年8月发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出互联网平台要“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作”，将互联互通的概念延伸至互联网领域。为进一步加强平台监管，防止资本无序扩张，2021年7月，工信部开展互联网行业市场秩序专项整治行动，明确将互联网平台恶意对其他互联网企业服务或产品的网址链接实施屏蔽等不兼容行为纳入专项治理。目前，国内实践仍停留在链接打开阶段，推动互联互通还可以从哪些方面着手？又能带来哪些机遇？面临哪些风险？国内下一步深入推进互联互通的方向亟待明确。1 全球平台间互联互通概述1.1 国内外平台间互联互通概况经过长期复杂博弈，国内互联网头部平台之间逐渐形成了互不相通的生态封闭局面。屏蔽封杀成为大型互联网平台间常用的竞争策略，从PC时代一直延续至移动互联网时代，覆盖移动支付、社交、电商等多个领域。由于长期缺乏有效监管和引导，导致我国互联网行业形成了围绕头部平台的“生态垄断”现象，即“生态内开放共赢、生态外隔离封锁”，对创新、竞争、用户体验和政府治理都形成了巨大挑战。我国互联互通的大力推进与2020年底以来互联网平台的反垄断和防止资本无序扩张密不可分。2021年7月，工信部发布《关于开展互联网行业市场秩序专项整治行动的通知》，明确将互联网平台恶意对其他互联网企业服务或产品的网址链接实施屏蔽等不兼容行为纳入专项治理。在工信部互联网行业专项行动的治理框架下，2021年9月17日，微信在点对点（私聊）场景中解除对淘宝、天猫、抖音等网址链接的屏蔽措施。9月28日，阿里巴巴宣布旗下部分App已接入微信支付或已申请接入微信支付。11月30日，微信在群聊场景下解除了对淘宝网址链接的屏蔽措施。目前，国内平台互联互通仅停留在外链开放阶段，还未进入更深层次。不同于国内平台的前述情况，国外互联网巨头从用户体验出发，很早就开始促进平台互联互通。谷歌在2 013年开始对外部App的内部链接和内容进行抓取，目前已累计抓取300多亿个。不仅如此，大量手机端软件和谷歌合作，其中包括Twitter、Airbnb等。事实上，国外各平台之间很少限制用户的相互转发或网址屏蔽的行为。在即时通信领域，TikTok在一对一场景和群聊场景下，均能打开链接，并且可以通过SDK的方式，让外链直接跳转到第三方App。在社交产品领域，并不存在屏蔽现象，例如TikTok的视频可以直接在Facebook里发布出来，相当于内容打通。而在电商和支付领域，国内外情况相似，出于商业利益的考量，并没有完全互联互通。1.2 国内外不同垂直领域平台间互联互通具体分析国外主要平台总体遵循开放共享的精神，保持了互联互通的网络环境，而国内主要平台生态封闭较为严重，形成了平台间的割裂与互不相通局面。从社交网络的开放度看，美国的互联网企业基本是互联互通的状态。例如，脸书和推特之间可以互通分享，亚马逊的商品链接、TikTok的视频链接都可以直接在脸书、推特上分享。而在我国，以腾讯为代表的社交网络平台对竞争对手的屏蔽行为十分常见，如微信、QQ空间都禁止了淘宝、抖音产品分享，抖音禁止了微博、淘宝链接分享，严重影响用户的使用体验。从搜索引擎的开放度看，谷歌在美国面对的互联网环境总体是开放的。网民能在谷歌上直接搜索到亚马逊、脸书等主要平台上的商品或内容信息。而我国各大互联网平台或多或少都实施了自我封闭，不让竞争对手抓取数据或者获取信息，在搜索领域对百度等进行限制和屏蔽。从平台的开放度看，美国互联网行业发生过拒绝竞争对手在自我平台上经营的情况，但最终大多走向和解。例如，2015年—2018年间，亚马逊和谷歌在流媒体视频和智能设备领域互相屏蔽，但最终和解，两巨头旗下Prime和YouTube的视频内容都能在彼此的硬件设备上播放。而我国互联网平台对不同主体进行差别对待，拒绝向竞争对手开放经营的问题仍在持续对峙。2 全球平台间互联互通的法律环境分析2.1 国内外平台间互联互通的法律环境目前，我国明确要求平台互联互通的上位法依据仍然缺乏，仅在其他规范性文件中有所体现。《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提及“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作性”，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》将企业承诺“不降低互操作性水平”作为对具有或可能具有排除限制竞争效果的并购行为的一项救济措施。我国与平台互联互通相关的法律法规包括《反垄断法》《反不正当竞争法》《网络安全法》《个人信息保护法》和《电子商务法》等。《反垄断法》中涉及滥用市场支配地位的相关条款。规定若具有市场支配地位的互联网平台无理由的实施不予直链、拒绝开放API、限制内容分享等封禁行为，则该平台涉嫌构成违反《反垄断法》第十七条滥用市场支配地位的垄断行为。《反不正当竞争法》中涉及恶意不兼容的相关条款。一是从第十二条第二款对平台恶意不兼容行为要件进行构建，考虑在特定情况下平台产生兼容义务后，不兼容行为有可能落入该条款的适用范围；二是通过第二条的一般条款，综合考虑平台封禁行为是否违反平台经济领域的商业道德和诚实信用原则。《网络安全法》第三条有原则性的规定，要求“推进网络基础设施的建设和互联互通”。《个人信息保护法》中涉及个人信息可携权的相关条款。信息携带指个人将自身提供给网络平台的信息，在个人自愿授权同意的情况下，转移给第三方。《电子商务法》中涉及相对优势地位的相关条款。主要适用于平台与平台内经营者、服务协议交易规则及技术手段、不合理限制、条件、费用等。不同于《反垄断法》的事后监管模式，欧美创新引入事前监管工具，将互联互通作为大型互联网平台的法定义务。美国众议院司法委员会于2021年6月公布五部法律草案，其中《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》（《ACCESS法案》）旨在促进竞争，降低进入壁垒，明确规范了数据的可迁移性与互操作性，要求涵盖平台依据规定标准保证数据的可携带性和互操作性，使消费者更容易将其数据迁移到其他平台。若经营涵盖平台的个人、合伙企业或公司违反法案或法案规定标准，则构成不正当竞争行为。欧盟的《数字市场法》被视为欧盟反垄断法在数字经济领域的延展与革新，该法适用对象为具有守门人（Gatekeeper）特征的大型互联网企业。2022年3月24日，欧洲理事会和欧盟委员会就《数字市场法》达成一致，预计10月生效，基本敲定了“守门人”的义务、范围和管理方式等内容。守门人的门槛调整为：过去三年在欧盟内营业额至少75亿欧元，或者估值至少750亿欧元；且拥有至少4500万月活用户或1万商业用户；并控制至少三个成员国的一个或多个核心平台服务的平台。守门人的义务范围是确立法案过程中讨论最广泛的内容。例如，在某些特定情况下，守门人需要允许第三方自己的服务进行交互操作，需要向在其平台上投放广告的公司提供数据测量工具的访问权限；需要允许其业务用户在该平台之外推广产品、签订合同，需要为其业务用户提供生成数据的访问权限。同时，守门人不再阻止用户卸载任何预安装的软件或应用程序；不得使用从业务用户处获得的数据与它们竞争；不得限制其用户访问该平台之外的服务。2.2 “数字守门人”的新型监管思路对于平台互联互通的监管，《反垄断法》的工具操作性不强，在不同互通场景下，平台滥用市场支配地位的认定存在较大困难。相较之下，国际上新提出的守门人监管方式适用性明显增强，无需认定平台的市场支配地位，只需达到相关规模就应承担相应的数据开放义务。2021年10月，国家市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》。这两份指南首次提出我国平台经营者的分类分级标准，并对超大型平台承担的主体责任提出具体要求，超大型平台经营者应当发挥公平竞争示范引领作用，遵守公平和非歧视原则，可以视为我国对“守门人”监管的初步探索。其中，《互联网平台落实主体责任指南》第三条创新性提出超大型平台应当承担开放生态的义务，若能顺利发布实施，将成为推动平台互联互通的有力措施。3 推动平台间互联互通的趋势研判3.1 有效治理资本无序扩张，促进平台经济规范健康发展流量数据的互补价值与资本属性的冲突是平台互联互通问题的实质。资本的本性是逐利，平台资本利用流量优势进行无序扩张。流量的资本化和流量的互补性是矛盾的，流量的互补性意味着流量在各个平台之间能够自由流转，而流量的资本价值使得各平台都希望把流量攥在自己手中。因此平台之间会相互屏蔽。推动平台互联互通有助于打破资本边界，模糊生态界限，加快数据与流量互通，流量入口对于商业竞争的重要性将相对下降，消费者将有更大可能对平台竞争者提供的产品进行横向对比，继而使得价格、质量、品牌等因素重新成为经营者之间竞争的关键。平台重新站在公平的起跑线上，摆脱对巨头资源的争夺和“内卷”，宣告巨头们依靠投资“割韭菜”、抢占流量入口“坐地收租”逻辑的终结，倒逼巨头们不再贪大求全，转而深耕核心领域，并通过差异化策略以提升服务质量。3.2 打破封闭线上市场，激发中小企业营商活力中小企业在整个市场运行中，对解决就业、增加社会财富、满足生活生产需要、科学技术创新起着重要作用。但生态封闭下的数据孤岛、数据跨平台沟通的障碍问题，导致许多依赖互联网平台经营的中小企业面临高额获客成本的难题，继而引发生存危机。长期以来，因为平台间的不互通，大多数中小企业需要在不同平台开展运营，“一套产品两套设备”是常态，不得不花费双倍甚至更高的成本，严重影响其营利收入，中小企业的发展空间严重受限。不同平台互联互通后，将形成统一线上市场，有助于打破生态垄断，最大限度实现数据要素价值，大幅度下降流量、设备成本，激发中小企业的营商活力，助力其可持续创新发展。3.3 促进行业公平竞争，推动平台回归技术创新平台的生态封闭会导致网络孤岛现象，而这种人为割裂与互联网整体开放、互通、平等、协作、共享的精神并不相符，并且会大大增加平台经营的流量成本。对于大平台而言，聚焦收割流量红利，忽视自我技术和应用创新，将原本用于自身创新的精力和资源过多消耗在打击竞争对手上，继而形成一种以资本为导向的互联网生态；对于中小平台而言，由于流量成本的大幅度增加，导致无精力、人力、财力投入于创新。根据苏州大学东吴智库联合苏州大学新媒介与青年文化研究中心发布的《“互联互通”用户认知和态度调查报告》显示，受访者认为互联互通对互联网平台有积极影响，69.65%认为能“打破垄断，有利于公平竞争”，占比最高；53.29%认为能“释放平台创新能力”，占比次之。打破封闭生态，推动平台互联互通，能够从整体上降低企业交易成本、激发内生创新活力，无论对于中小企业，还是大型互联网平台，都是实现公平竞争、促进创新的重要手段，也是互联网行业高质量发展的必然选择。3.4 扩大数据安全风险，增加监管部门安全治理难度推动平台间互联互通后，会有大量未经筛选的内容涌入，这种大范围数据流动会带来一定的数据安全风险，面对其中可能存在的不良信息、个人隐私泄露等问题，各个平台应当一同承担更高的责任和义务。针对互联网生态中更为复杂的内容场景和违法信息特征，平台需要深耕研究，利用历史积累的违法信息资源，搭建强力的不良信息识别体系，加强对互联网有害信息的安全防控，重点挖掘识别有害信息线索词和有害网页数量，提升自身对不良信息识别、筛查和处置的能力。平台间可以建立网络安全问题协调解决机制。此外，各个平台要积极主动与行政执法机关进行协同配合，提高打击不法信息的效率。平台间互联互通在一定程度上还会增加监管部门安全治理的难度。在互联互通之前，一个事件是一个平台，即一个主体的责任，比如，在微信朋友圈的微商出了问题倒查追溯即可。而当社交平台和电商平台或其他平台交叉的时候，可能会出现一个事件跨越多个平台、涉及多个主体责任的问题，此时就会增加安全监管和平台治理的难度，多头管理往往可能就是没人管，没人管还会出现一个问题就是责任界定不清，容易出现治理效率低下的问题，甚至导致监管真空。推动平台互联互通，将给现有监管执法体系、模式和技术带来挑战，对于涉及不同行业领域的超级平台，是按照行业去监管，还是按照整个市场去监管，需要进行更为科学的设计，否则突击监管、多头监管将导致平台企业无所适从。4 结束语互联互通已经成为全球性热议话题，推动平台间互联互通能够有效打破生态封闭局面，带动行业内部公平竞争，促进平台聚焦自我创新，有利于平台经济健康规范发展，并且对中小企业的发展形成巨大推动。同时，除积极作用外，也要关注到平台间互联互通可能带来的数据安全风险，包括个人隐私泄露、网络不良违法信息的扩散，并且会给监管部门带来监管难题。基于此，借鉴国外的事前监管模式，我国应当积极推进平台互联互通相关配套法律制度和理论研究，制定互操作性、数据安全的相关标准，明确责任范围，健全风险防范机制，为下一步深入推进互联互通做好准备，构建开放共享的生态系统与平台多元共治体系。■参考文献：[1]苏州大学东吴智库，苏州大学新媒介与青年文化研究中心.“互联互通”用户认知和态度调查报告[R]，2021.[2]吕本富，刘颖，彭赓.平台互联互通的问题与策略研究[R]，北京:中国科学院大学经济与管理学院网络经济与知识管理研究中心，中国科学院大学数字经济监测预测预警与政策仿真教育部哲学社会科学实验室（培育），2022.[3]焦海涛.平台互联互通义务及其实现[J].探索与争鸣，2022(3):118-128.[4]方兴东.“互联互通”解析与治理——从历史维度与全球视野透视中国互联网深层次问题与对策[J].湖南师范大学社会科学学报，2021，50(5):1-13.[5]解石坡，郭家昊，刘继炎.互联互通的反垄断对策与潜在困难[J].行政管理改革，2022(3):51-59.[6]吴沈括，胡然.数字平台监管的欧盟新方案与中国镜鉴——围绕《数字服务法案》《数字市场法案》提案的探析[J].电子政务，2021(2):111-120.[7]陈兵，杨晨.破除数据型垄断推进平台互联互通[J].中国市场监管研究，2021(12):17-21.[8]李世刚，包丁裕睿.大型数字平台规制的新方向：特别化、前置化、动态化——欧盟《数字市场法（草案）》解析[J].法学杂志，2021，42(9):77-96.原文刊载于《互联网天地》2022年6期，张姗姗朱伟嘉，作者单位：中国信息通信研究院互联网行业促进中心

声明：本文来自互联网天地杂志，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。

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如何平稳有效落地互联网平台互联互通？

2021年09月27日 19:01

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　　文／谢丽容

　　在中国互联网经济正在发生的许多变化中，最突出的莫过于互联网平台之间的互联互通进展。在工信部近期提出系统性解决平台经济之间的互联互通这一专项行动之后，依据最新的监管要求，各大型平台企业已经不同程度地实施了解除恶意屏蔽和促进互联互通的举措。

　　中国互联网平台经济发展速度飞快，但同时不断出现新问题，一些新问题可以通过技术来解决，一些新问题可以通过管理来解决，还有一些新问题，需要通过各方面系统、联动解决。平台经济间的互联互通问题属于第三种情况。

　　近期，在主题为“互联互通”的第223期数字论坛（由各领域专家学者在1998年倡导发起的一个意在中国网络文化启蒙、倡导和推动的定期活动组织）专家研讨会上，包括浙江大学社会治理研究院的首席专家方兴东、中国信息协会副会长兼秘书长朱玉、华东政法大学经济法学院副教授翟巍和教育部“长江学者”特聘教授，中国人民大学竞争法研究所执行所长、区块链研究院执行院长杨东等在内的15位来自己不同领域的专家学者各抒己见，共同讨论了当前中国互联网平台经济互联互通的战略意义、落地的建议，及开放和安全之间的关系等备受外界关心的问题。

　　他们达成了几点共识。

　　其一，互联网平台属于新型基础设施，平台之间的互联互通大势所趋，是事关中国未来数字经济发展的重要阶段性举措；

　　其二，互联互通的工作在具体实操落地时需要循序渐进，防止平台互联互通带来新的问题，但需要一个统一的规划和标准，坚决落地执行，避免浮于表面；

　　其三，解除屏蔽网址链接只是迈出了互联互通的第一步，互联互通方面存在问题的深层次问题还有不少，应逐步解决并放开。

　　最后，不能在一个封闭系统里寻求安全，要在开放的系统下寻求安全。只有互联互通才能够助力网络安全，打造网络安全的新阶段。

　　如何保证互联网平台之间的互联互通既平稳落地，又充分避免数据安全等新问题出现？平台经济互联互通为监管带来了新命题，也为整个数字社会的发展带来了新发展契机。

　　战略意义重大

　　究竟如何定义互联网平台经济的社会属性？实现互联网平台互联互通，拆除的是什么？

　　浙江大学社会治理研究院首席专家方兴东回溯了人类发展历程中的电报、电信网络互联互通史，互联网虽然在上世纪60年代就被发明出来了，但商业化是90年代的事情，21世纪才开始在全球范围内出现大量平台崛起，成为“带围墙的花园”现象，到了此时，美国和欧洲等一些国家才开始出台各种法律制度来规制这些超级平台，把他们视为“关键基础设施”。

　　因此，与一开始就被互联互通的电报网、电话网不同，互联网的互联互通是全球网络治理的重大遗留问题。

　　既然这是全球的共性问题，中国为什么要在此时解决这个问题？中国信息协会副会长兼秘书长朱玉解释，中国的融合基础设施已经在世界领先，并且已经形成相当规模，到了需要互联互通的发展阶段。

　　他举例说，类似微信、美团等互联网平台，更可以被看做是社会的融合基础设施，这些平台不仅仅是属于企业，更是属于全社会的。作为一个新的增长动能，融合类的基础设施首先就要强调社会属性，要体现社会责任，要实现数字普惠。

　　华东政法大学经济法学院的副教授翟巍表达了和朱玉类似的看法。他说，大型互联网平台带有一定的公共属性，不能被看成是私家花园。大多数互联网平台企业所拥有的数据，自身平台生成的数据很少，绝大多数是社交用户所提供的，而且，他们还在充分利用这些数据。

　　从公平竞争视角分析，解除平台封禁实现互联互通，可以督促大型平台企业摒弃独占“流量池”的垄断模式，在各大型平台企业之间形成公平有序竞争的格局，从而最大程度发挥平台经济的正向效应。

　　除了互联网平台的社会属性和数据来源因素决定了互联互通的重要性，浙江传媒学院互联网与社会研究院院长助理钟祥铭博士从更长远的中国竞争力角度上上总结称，在地缘政治崛起的背景之下，中国需要非常重视全球事业跟价值观，中美欧之间的竞争，除了经济竞争，制度创新竞争也将成为未来非常重要的维度。“围墙花园”本质就是借助垄断的力量，而不是通过强化技术创新来维护自身利益。

　　因此，在未来中国互联网如果想要引领全球，必须得要回归到创新的主航道，通过有效的治理，来消解和抑制“围墙花园”，让它越来越没有生存的空间。这是中国互联网走向全球的必由之路。

　　需要一锤定音的实施准则

　　按照工信部的规划，将以互联网安全为底线，分步骤分阶段解决平台间开放网址链接问题。

　　朱玉认为，这个实施步骤是合理的。他说，鉴于目前各方面的条件、水平，解除屏蔽网址链接问题，分阶段进行给了监管部门、互联网机构相关部门摸索、修整的时间和空间，可以根据时间中出现的问题来进行逐步的调整。

　　从头部互联网企业的角度来说，毕竟在之前，需要互通的双方不少是对抗的关系，如何过渡到一个合作关系，其中应该有一个互联互通的标准和准则，在平台、商家、用户等诸多利益中起到平衡作用。

　　这个标准或准则的建立，必须架构在整个国家与行业的主体评估之上，是一个具备可操作性的文件。

　　“这考验政府的监管智慧。”他说。

　　工信部信息通信经济专家委员会委员王春晖2003年参与了中国电信和中国联通两大运营商之间的互联互通工作。他回忆，两大电信运营商开放互通经历了四个阶段。

　　第一个阶段，坚决不连，无论下了多少文，坚决不连，后来监管部门出台了惩罚和倒逼机制，才解决了这个问题；

　　第二个阶段，连而不通，网是连了，但是不通；

　　第三个阶段，通而不畅，一会儿通，一会儿不通；

　　第四个阶段，畅而不久，因为你不畅，监管部门要去抽查，一检查就畅通了，人一走又不畅通了。

　　王春晖说，这是电信网络互联互通历史大势之初的阵痛，但阵痛之后，最终发展到完全互联互通。

　　借鉴这段历史，王春晖提出，互联网平台应顺应大势，服从行政命令；监管部门要出台协助互联互通政策的行政管制措施。

　　此外，和朱玉的观点类似，王春晖也提出，国家相关决策部门最好要出台一个整体标准，在标准指导下，让大家慢慢从坚决不连、连而不通、通而不畅，畅而不久，最后达成互联互通。

　　中国社科社会院经济研究所微观经济学研究主任，中国社会科学院大学教授博士生导师杜创教授认为，从激励角度来看，允许这些主导性的平台在开放过程中收取一定的接入费用，是一个合理的选择。其实也是很多带网络性质的行业通行做法，我们在电信互联互通过程中有网监的费用，包括银行的网监结算也是有一定的收费。

　　他说，费用怎么定，这可能是监管机构可以帮助做的，完全靠企业之间的谈判，未必能够成一个有效率的价格。究竟是直接的价格管制，还是说我管制一个上下限，或者说监管机构作为一个居中的机构，来促进双方的谈判，这些方式都是可研究的，甚至经济学家可以在这里面发挥更大的作用。

　　通过最优的接入费用设计，既保证竞争性互联网平台之间的联通，促进消费者的利益。同时又能够最大限度的保护这些平台的创新激励。

　　钟祥铭认为，企业的社会责任感是破拆“围墙花园”的第一道武器，第二道武器，则是通过行业协会来确定一些行业的竞争的规制，来明晰一些行业的规范，最终仍然需要构建完善的他律机制。

　　他说，从全球范围内大型互联网平台“围墙花园”的障碍来看，现有法律制度依然缺乏一锤定音式的解决办法，没有制度上的创新和突破，这种情况仍然会长期存在。

　　解决“围墙花园”问题最有效的方法是，参考欧盟发布的《数字市场法》，通过定义“守门人”，在日常应用过程中所实施的行为，避免从事一些不公平的禁止性的义务等来确保数据和市场的公平性、扩充性。

　　这一轮中美欧同时掀起的反垄断浪潮，意味着以往《反垄断法》和《反不正当竞争法》等一些传统的法律工具，已经陷入了困境，也显示出了《数字市场法》为各国所指明了新的方向。

　　方向已经十分清晰，多位与会专家提醒，监管部门下一步可以考虑给出一个明确的步骤、阶段和时间表，在规则清晰的前提下，保证企业响应及时，监管处罚跟上，这样的话才有利于互联互通工作的平稳有效的推进。

　　在开放中寻找安全感

　　互联网平台互联互通专项行动公布之后，社会上最多的质疑是，互联互通完全开放，会不会带来更加严峻的数据安全问题。有人据此认为，安全第一，不应该放开互联互通。

　　方兴东的观点是，从技术的角度来看，不必过分担心安全问题。

　　因为，互联网从一开始，例如当年最著名就是TCP/IP协议与OSI协议之争。OSI协议是有国际组织牵头，大型公司参与，各国政府认可，自上而下规范的非常严密，也考虑了安全，也考虑了商业。但是最后这两者协议之间做PK，最后TCP/IP协议大获全胜。而且大家看不起TCP的主要原因就是它不可靠，传输经常丢包，也不可控，没法收钱，另外不安全。但是为什么这么一个“游击队”的协议会成功，因为它符合互联网的发展规律，互联网底层逻辑就是一个开放系统如何构建安全。

　　所以，方兴东认为，我们不能再回到一个封闭系统里面寻求安全，一定要在开放的状态下寻求安全。

　　中国科学院大学网络经济和知识管理研究中心主任吕本富也重点讨论了这个问题。他说，在一个相对封闭的生态中，对于互联网平台来说，保证安全显然是更容易的，在开放互联互通环境下，做好安全这件事情，显然需要做更多的技术准备。

　　但他强调，开放互通和安全这两件事情并非“非此即彼”，因为，在开放环境下有开放环境下的网络安全策略，在封闭环境下有封闭网络安全策略。

　　例如，微信平台上开放了放了很多链接，放了很多广告怎么办，是不是会打扰到用户？此时，这个问题可以把选择权交给用户，具体的办法是，平台经营者可以有几个选项，让用户选择是否接收商业链接，选择权应该交给用户。

　　网络安全方面，平台可以把网络安全分成几个级别，绝对不安全的，屏蔽；安全的，但是是商业的，向用户提示，把选择权交给用户，回归消费者。

　　朱玉提到，头部互联网平台和中小企业的安全能力和意识是不同的。他说，头部互联网平台企业积累了技术实力和管理经验，他们是有能力为开放链接之后的互联网环境进行保驾护航。

　　不过，朱玉强调，即便头部互联网企业具备更高的安全能力，但沟通机制不可少。对于平台来说，平台互联互通之前，先建立必要的防火墙，至少应该在平台和平台之间建立更多的沟通机制，去处理平台链接分享所带来的问题，特别是安全问题。

　　他还强调一点：大平台分享出来的链接，安全性基本上有保证。但是涌入的一些中小企业的链接就会有很大的数据风险的问题。一个业务经过几个平台的引流，各个平台也分享了一定的利益。出现的安全问题最终由谁负责，都是互联互通以后要面对和解决的问题。

　　针对这个问题，翟巍给出的一个可行的解决路径是，在全面进入互联互通状态之后，各大互联网平台应该统一安全监管的标准，统一对违法外链的识别、处理规制机制，建立相关的监管信息共享机制，防止一些违法外链侵害平台的竞争秩序，侵害社会公共利益。

　　从打破门户之见到彼此的相拥，中国互联网平台的互联互通需要时间适应和磨合。但如果在政策的正确引导下，可以预见，随着屏蔽解除，平台互联互通，中国互联网的发展必然迎来新时代，拥抱新格局。平台间壁垒的打破，对于中国十多亿的用户来说，也将意味着有更多的便捷、更好的体验。

　　中国互联网实现互联互通，也是互联网告别平台垄断，迈向生态开放的关键一步，在中国的数字化历史进程，具有重要的里程碑的意义。

关键词 :

互联网互联互通费用

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平台间互联互通是互联网的初心_澎湃商学院_澎湃新闻-The Paper

联互通是互联网的初心_澎湃商学院_澎湃新闻-The Paper下载客户端登录无障碍+1平台间互联互通是互联网的初心李勇坚2021-09-29 19:02来源：澎湃新闻 ∙ 澎湃商学院 >字号随着互联网向社会经济生活的全面渗透，网民人数持续增加，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，互联网普及率达71.6%（参见第48次《中国互联网络发展状况统计报告》）。互联网通过其高速宽带化、移动智能化和社交媒介化的特点，对经济社会发展带来了巨大影响，已形成“人类生活新空间”。在互联网的发展过程中，推动信息在网络空间中无障碍流动是其发展的初心。网络空间的一个重要特征是，信息可以在其中无障碍地自由流动，并形成了以分享、平等、协作、普惠、创新等为代表的互联网精神。然而，在互联网发展过程中，由于双边市场效应等，形成了一批大型平台企业，这些平台企业占据了用户在网络空间的入口，并在用户使用时间等方面占据了绝对优势，在业务上进行无限扩张，形成了一个封闭的生态，并通过互相屏蔽形成了所谓的“护城河”，对用户的权益带来了损害，并对中小企业发展和互联网的快速创新迭代带来了不利影响。工信部近日要求各大平台企业按照整改要求，务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题分步骤分阶段解决，以实现互联网平台之间的互联互通。这在本质上是要求平台企业回归到互联网的初心，降低交易成本、促进合作共享、激发创新精神，“让互联网更好造福国家和人民”。平台互联互通维护了互联网的本质精神。互联网的本质是信息在网络空间的跨平台、跨系统流动和分享，形成一个无摩擦的零重力空间。在互联网发展过程中，有一个非常重要的原则起到了关键的作用，即由美国哥伦比亚大学教授吴修铭（现担任拜登总统的科技与市场竞争政策特别助理）提出的“网络中立”原则。该原则要求对所有的网络流量进行无差别的平等对待，不能针对不同的内容而给予不同的网速、网费等差别待遇。正是这一原则，造就了今天互联网上百花齐放的内容生态。而平台通过封禁、屏蔽等方式对用户的信息分享进行扼杀，将竞争对手或生态外的企业排除在服务市场之外，这违反了互联网的平等共享、互联互通的本质精神。因此，保障合法的网址链接正常访问，这是互联网发展的基本要求，无正当理由限制网址链接的识别、解析、正常访问，影响了用户体验，也损害了用户权益，扰乱了市场秩序。平台间互联互通有利于更好地保护用户权益。互联互通有利于降低交易成本，极大地便利用户的使用，在历史上，银行（通存通兑）、基础电信业、铁路等领域的互联互通，极大地降低了交易成本，增加了用户的福利。而互联网平台间不能互联互通限制了用户的信息分享，也限制了很多中小企业利用不同平台进行业务拓展，这对用户权益带来了实质性的不利影响。有些平台之间的信息跨平台交互，需要复制链接并另行打开其他App等多步骤操作，这将给很多能力不足的网络用户（例如老年用户）带来困惑，使数字鸿沟加大。平台间互联互通，能够极大地节省消费者的信息搜寻与分享成本，并增加平台的信息丰富度与多样性，从而促进平台经济的健康发展。值得指出的是，很多平台恶意屏蔽外链的理由是“网络安全”，这一点也是不能成立的。因为跨平台之间的信息不能联通，平台间管理协同、资源共享和联动处置能力不足，反而增加了网络不安全因素。推动互联互通有利于打造更好的创新创业生态。平台使用大量的非价格竞争，尤其是免费的服务，在表面上虽然增强了消费者福利，但是，在平台不能互联产互通的情况下，会对同一市场中没有其他垂直平台的资源的中小企业造成损失，从而损害创新创业。平台间相互屏蔽的一个重要原因，是各大平台有相似的内部商业生态，对于很多初创企业而言，在其创业之初，就需要进入到某个平台所打造的生态之中，如果该平台的生态不适合该初创企业，则很难从一个平台生态转移到另一个平台的生态中。另一方面，在生态封闭的现状下，平台可以依靠流量、通道、数据等资源很容易地获得高额利润，并依托其数据、流量等方面的优势将其垄断地位扩张到其他领域，并利用生态的封闭性搭建护城河。因此，平台创新的激励不足。在平台互联互通的背景下，中小初创企业能够在不同的平台之中获得相应的资源，能够提升创新创业者经营便利性，降低了跨平台推广的成本，使其在技术创新、商业模式、用户服务等方面下更多的功夫，而不是依靠选边站队来获得发展所需的资源，使其创新实现快速商业化，有利于打造良好的创新创业生态。而平台企业在持续的竞争压力下，也会加大创新投入，提升其技术水平和服务质量，从而引领数字经济的创新，推动行业持续健康发展。从全球对平台监管来看，推动平台之间互联互通，实现互操作性、用户数据可携带性等也正在成为各国对平台监管的重点。2021年1月，德国联邦议会正式通过了《反对限制竞争法》（GWB）第十修正案，明确禁止“对跨市场竞争具有重要意义”的平台企业，通过使用在主导市场上收集的数据，设置进入壁垒或限制产品、服务或数据的互操作性。2021年3月，英国竞争与市场管理局（CMA）成立了一个对数字平台进行监管的部门：数字市场部门（DMU），该部门的一个重要职责是实施支持互操作性的措施。2021年6月，美国国会议员Pramila Jayapal 提出的《终止平台垄断法》（Ending Platform Monopolies Act），要求平台不得使其自己的产品或服务优于使用该平台的竞争对手的产品或服务，或排除竞争业务或对覆盖平台运营的产品、服务或业务线构成新生或潜在竞争的业务，或使竞争对手的业务处于不利地位。国会议员Mary Gay Scanlon提出的ACCESS法案（Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching（ACCESS）Act），要求平台允许第三方将数据传输给他们的用户，或者在用户同意的情况下传输给竞争企业。当然，也应该看到，推动平台间互联互通并不是要求平台完全放弃监管责任。平台企业应加强与行政机构的合作，利用其技术、数据等优势部分“履行公共监管机构的职责”，对其所建立的生态、平台内分享的外链等承担一定的监管责任。在互联互通背景下，平台对外链内容的监管，不应该是基于外链的来源，而应该是基于信息内容本身。即对违法信息传播应予以屏蔽，但不应排斥或者限制竞争对手的外链，对待不同的市场主体，应一视同仁，而非对不同的市场主体区别对待，从而更好地保护好用户的权益，并维护好数字市场公平竞争的环境，推动互联网行业持续创新。（作者李勇坚为中国社会科学院财经战略研究院研究员，中国社会科学院大学教授，编著的作品包括《人工智能：技术与伦理的冲突与融合》、《从产品经济到服务经济》、《新中国服务经济研究70年》、《中国“三农”互联网金融发展报告》系列、《中国服务经济发展报告》系列等。）责任编辑：蔡军剑校对：张艳澎湃新闻报料：021-962866澎湃新闻，未经授权不得转载+1收藏我要举报#李勇坚#平台企业#互联互通查看更多查看更多开始答题扫码下载澎湃新闻客户端Android版iPhone版iPad版关于澎湃加入澎湃联系我们广告合作法律声明隐私政策澎湃矩阵澎湃新闻微博澎湃新闻公众号澎湃新闻抖音号IP SHANGHAISIXTH TONE新闻报料报料热线: 021-962866报料邮箱: news@thepaper.cn沪ICP备14003370号沪公网安备31010602000299号互联网新闻信息服务许可证：31120170006增值电信业务经营许可证：沪B2-2017116© 2014-2024 上海东方报业有限公

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标题：

国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见

发文机关：

发展改革委市场监管总局中央网信办工业和信息化部人力资源社会保障部农业农村部商务部人民银行税务总局

发文字号：

发改高技〔2021〕1872号

来源：

发展改革委网站

主题分类：

国民经济管理、国有资产监管\其他

公文种类：

意见

成文日期：

2021年12月24日

标题：

国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见

发文机关：发展改革委市场监管总局中央网信办工业和信息化部人力资源社会保障部农业农村部商务部人民银行税务总局

发文字号：发改高技〔2021〕1872号

来源：发展改革委网站

主题分类：国民经济管理、国有资产监管\其他

公文种类：意见

成文日期：2021年12月24日

国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见

发改高技〔2021〕1872号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团有关部门：

平台经济是以互联网平台为主要载体，以数据为关键生产要素，以新一代信息技术为核心驱动力、以网络信息基础设施为重要支撑的新型经济形态。近年来我国平台经济快速发展，在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入落实党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，坚持“两个毫不动摇”，遵循市场规律，着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，适应平台经济发展规律，建立健全规则制度，优化平台经济发展环境。为进一步推动平台经济规范健康持续发展，现提出以下意见。

一、健全完善规则制度

（一）完善治理规则。

修订《反垄断法》，完善数据安全法、个人信息保护法配套规则。制定出台禁止网络不正当竞争行为的规定。细化平台企业数据处理规则。制定出台平台经济领域价格行为规则，推动行业有序健康发展。完善金融领域监管规则体系，坚持金融活动全部纳入金融监管，金融业务必须持牌经营。

（二）健全制度规范。

厘清平台责任边界，强化超大型互联网平台责任。建立平台合规管理制度，对平台合规形成有效的外部监督、评价体系。加大平台经济相关国家标准研制力度。建立互联网平台信息公示制度，增强平台经营透明度，强化信用约束和社会监督。建立健全平台经济公平竞争监管制度。完善跨境数据流动“分级分类+负面清单”监管制度，探索制定互联网信息服务算法安全制度。

（三）推动协同治理。

强化部门协同，坚持“线上线下一体化监管”原则，负有监管职能的各行业主管部门在负责线下监管的同时，承担相应线上监管的职责，实现审批、主管与监管权责统一。推动各监管部门间抽查检验鉴定结果互认，避免重复抽查、检测，探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒机制，实现事前事中事后全链条监管。推动行业自律，督促平台企业依法合规经营，鼓励行业协会牵头制定团体标准、行业自律公约。加强社会监督，探索公众和第三方专业机构共同参与的监督机制，推动提升平台企业合规经营情况的公开度和透明度。

二、提升监管能力和水平

（四）完善竞争监管执法。

对人民群众反映强烈的重点行业和领域，加强全链条竞争监管执法。依法查处平台经济领域垄断和不正当竞争等行为。严格依法查处平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为。强化平台广告导向监管，对重点领域广告加强监管。重点规制以减配降质产品误导消费者、平台未对销售商品的市场准入资质资格实施审查等问题，对存在缺陷的消费品落实线上经营者产品召回相关义务。加大对出行领域平台企业非法营运行为的打击力度。强化平台企业涉税信息报送等税收协助义务，加强平台企业税收监管，依法查处虚开发票、逃税等涉税违法行为。强化对平台押金、预付费、保证金等费用的管理和监督。

（五）加强金融领域监管。

强化支付领域监管，断开支付工具与其他金融产品的不当连接，依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为，对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管，研究出台非银行支付机构条例。规范平台数据使用，从严监管征信业务，确保依法持牌合规经营。落实金融控股公司监管制度，严格审查股东资质，加强穿透式监管，强化全面风险管理和关联交易管理。严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织，督促平台企业及其控股、参股金融机构严格落实资本金和杠杆率要求。完善金融消费者保护机制，加强营销行为监管，确保披露信息真实、准确，不得劝诱超前消费。

（六）探索数据和算法安全监管。

切实贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则，严厉打击平台企业超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等违法行为。从严管控非必要采集数据行为，依法依规打击黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为。在严格保护算法等商业秘密的前提下，支持第三方机构开展算法评估，引导平台企业提升算法透明度与可解释性，促进算法公平。严肃查处利用算法进行信息内容造假、传播负面有害信息和低俗劣质内容、流量劫持以及虚假注册账号等违法违规行为。推动平台企业深入落实网络安全等级保护制度，探索开展数据安全风险态势监测通报，建立应急处置机制。国家机关在执法活动中应依法调取、使用个人信息，保护数据安全。

（七）改进提高监管技术和手段。

强化数字化监管支撑，建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制，提升监测预警、线上执法、信息公示等监管能力，支持条件成熟的地区开展数字化监管试点创新。加强和改进信用监管，强化平台经济领域严重违法失信名单管理。发挥行业协会作用，引导互联网企业间加强对严重违法失信名单等相关信用评价互通、互联、互认，推动平台企业对网络经营者违法行为实施联防联控。

三、优化发展环境

（八）降低平台经济参与者经营成本。

持续推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、规范化，支持省级人民政府按照相关要求，统筹开展住所与经营场所分离登记试点。进一步清理和规范各地于法无据、擅自扩权的平台经济准入等规章制度。完善互联网市场准入禁止许可目录。引导平台企业合理确定支付结算、平台佣金等服务费用，给予优质小微商户一定的流量扶持。平台服务收费应质价相符、公平合理，应与平台内经营者平等协商、充分沟通，不得损害公平竞争秩序。

（九）建立有序开放的平台生态。

推动平台企业间合作，构建兼容开放的生态圈，激发平台企业活力，培育平台经济发展新动能。倡导公平竞争、包容发展、开放创新，平台应依法依规有序推进生态开放，按照统一规则公平对外提供服务，不得恶意不兼容，或设置不合理的程序要求。平台运营者不得利用数据、流量、技术、市场、资本优势，限制其他平台和应用独立运行。推动制定云平台间系统迁移和互联互通标准，加快业务和数据互联互通。

（十）加强新就业形态劳动者权益保障。

落实网约配送员、网约车驾驶员等新就业形态劳动者权益保障相关政策措施。完善新就业形态劳动者与平台企业、用工合作企业之间的劳动关系认定标准，探索明确不完全符合确立劳动关系情形的认定标准，合理确定企业与劳动者的权利义务。引导平台企业加强与新就业形态劳动者之间的协商，合理制定订单分配、计件单价、抽成比例等直接涉及劳动者权益的制度和算法规则，并公开发布，保证制度规则公开透明。健全最低工资和支付保障制度，保障新就业形态劳动者获得合理劳动报酬。开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，探索用工企业购买商业保险等机制。实施全民参保计划，促进新就业形态劳动者参加社会保险。加强对新就业形态劳动者的安全意识、法律意识培训。

四、增强创新发展能力

（十一）支持平台加强技术创新。

引导平台企业进一步发挥平台的市场和数据优势，积极开展科技创新，提升核心竞争力。鼓励平台企业不断提高研发投入强度，加快人工智能、云计算、区块链、操作系统、处理器等领域的技术研发突破。鼓励平台企业加快数字化绿色化融合技术创新研发和应用，助推构建零碳产业链和供应链。营造良好技术创新政策环境，进一步健全适应平台企业创新发展的知识产权保护制度。支持有实力的龙头企业或平台企业牵头组建创新联合体，围绕工业互联网底层架构、工业软件根技术、人工智能开放创新、公共算法集、区块链底层技术等领域，推进关键软件技术攻关。

（十二）提升全球化发展水平。

支持平台企业推动数字产品与服务“走出去”，增强国际化发展能力，提升国际竞争力。积极参与跨境数据流动、数字经济税收等相关国际规则制定，参与反垄断、反不正当竞争国际协调，充分发挥自由贸易试验区、自由贸易港先行先试作用，推动构建互利共赢的国际经贸规则，为平台企业国际化发展营造良好环境。培育知识产权、商事协调、法律顾问等专业化中介服务，试点探索便捷的司法协调、投资保护和救济机制，强化海外知识产权风险预警、维权援助、纠纷调解等工作机制，保护我国平台企业和经营者在海外的合法权益。鼓励平台企业发展跨境电商，积极推动海外仓建设，提升数字化、智能化、便利化水平，推动中小企业依托跨境电商平台拓展国际市场。积极推动境外经贸合作区建设，培育仓储、物流、支付、通关、结汇等跨境电商产业链和生态圈。

（十三）鼓励平台企业开展模式创新。

鼓励平台企业在依法依规前提下，充分利用技术、人才、资金、渠道、数据等方面优势，发挥创新引领的关键作用，推动“互联网+”向更大范围、更深层次、更高效率方向发展。鼓励基于平台的要素融合创新，加强行业数据采集、分析挖掘、综合利用，试点推进重点行业数据要素市场化进程，发挥数据要素对土地、劳动、资本等其他生产要素的放大、叠加、倍增作用。试点探索“所有权与使用权分离”的资源共享新模式，盘活云平台、开发工具、车间厂房等方面闲置资源，培育共享经济新业态。鼓励平台企业开展创新业务众包，更多向中小企业开放和共享资源。

五、赋能经济转型发展

（十四）赋能制造业转型升级。

支持平台企业依托市场、数据优势，赋能生产制造环节，发展按需生产、以销定产、个性化定制等新型制造模式。鼓励平台企业加强与行业龙头企业合作，提升企业一体化数字化生产运营能力，推进供应链数字化、智能化升级，带动传统行业整体数字化转型。探索推动平台企业与产业集群合作，补齐区域产业转型发展短板，推动提升区域产业竞争力。引导平台企业积极参与工业互联网创新发展工程，开展关键技术攻关、公共平台培育，推动构建多层次、系统化的工业互联网平台体系。深入实施普惠性“上云用数赋智”行动，支持中小企业从数据上云逐步向管理上云、业务上云升级。实施中小企业数字化赋能专项行动，鼓励推广传统产业数字化、绿色化、智能化优秀实践。

（十五）推动农业数字化转型。

鼓励平台企业创新发展智慧农业，推动种植业、畜牧业、渔业等领域数字化，提升农业生产、加工、销售、物流等产业链各环节数字化水平，健全农产品质量追溯体系，以品牌化、可追溯化助力实现农产品优质优价。规范平台企业农产品和农资交易行为，采购、销售的农产品、农兽药残留不得超标，不采购、销售质量不合格农资，切实保障产品质量安全，支持有机认证农产品采购、销售。引导平台企业在农村布局，加快农村电子商务发展，推进“互联网+”农产品出村进城。进一步引导平台经济赋能“三农”发展，加快推动农村信用信息体系建设，以数字化手段创新金融支持农业农村方式，培育全面推进乡村振兴新动能。

（十六）提升平台消费创造能力。

鼓励平台企业拓展“互联网+”消费场景，提供高质量产品和服务，促进智能家居、虚拟现实、超高清视频终端等智能产品普及应用，发展智能导购、智能补货、虚拟化体验等新兴零售方式，推动远程医疗、网上办公、知识分享等应用。引导平台企业开展品牌消费、品质消费等网上促销活动，培育消费新增长点。鼓励平台企业助力优化公共服务，提升医疗、社保、就业等服务领域的普惠化、便捷化、个性化水平。鼓励平台企业提供无障碍服务，增强老年人、残疾人等特殊群体享受智能化产品和服务的便捷性。引导平台企业开展数字帮扶，促进数字技术和数字素养提升。

六、保障措施

（十七）加强统筹协调。

充分依托已有机制，强化部门协同、央地联动，加强对平台经济领域重大问题的协同研判。加强监管行动、政策的统筹协调，充分听取各方意见，尤其是行政相对人意见，避免影响、中断平台企业正常经营活动，防范政策叠加导致非预期风险。强化中央统筹、省负总责、地方落实属地管理责任，坚持责任划分、评估考评与追责问责有机统一。

（十八）强化政策保障。

鼓励创业投资、股权投资（基金）等加大投入科技创新领域，支持企业科技创新。鼓励依托各类高等学校、职业院校和研究机构加强对数字经济高端人才、实用人才的培养。加强全民数字技能教育和培训。各地要积极推进平台经济发展，健全推进平台经济发展的政策体系，及时研究解决平台经济发展中的重大问题。

（十九）开展试点探索。

依托国家数字经济创新发展试验区、全面创新改革试验区、国家智能社会治理实验基地、全国网络市场监管与服务示范区、国家电子商务示范基地、自由贸易试验区、自由贸易港等，探索建立适应平台经济发展的监管模式，构建与平台经济创新发展相适应的制度环境。

国家发展改革委

市场监管总局

中央网信办

工业和信息化部

人力资源社会保障部

农业农村部

商务部

人民银行

税务总局

2021年12月24日

国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见

发改高技〔2021〕1872号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团有关部门：

一、健全完善规则制度

（一）完善治理规则。

（二）健全制度规范。

（三）推动协同治理。

二、提升监管能力和水平

（四）完善竞争监管执法。

（五）加强金融领域监管。

（六）探索数据和算法安全监管。

（七）改进提高监管技术和手段。

三、优化发展环境

（八）降低平台经济参与者经营成本。

（九）建立有序开放的平台生态。

（十）加强新就业形态劳动者权益保障。

四、增强创新发展能力

（十一）支持平台加强技术创新。

（十二）提升全球化发展水平。

（十三）鼓励平台企业开展模式创新。

五、赋能经济转型发展

（十四）赋能制造业转型升级。

（十五）推动农业数字化转型。

（十六）提升平台消费创造能力。

六、保障措施

（十七）加强统筹协调。

（十八）强化政策保障。

（十九）开展试点探索。

国家发展改革委

市场监管总局

中央网信办

工业和信息化部

人力资源社会保障部

农业农村部

商务部

人民银行

税务总局

2021年12月24日

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国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见

平台经济是以互联网平台为主要载体，以数据为关键生产要素，以新一代信息技术为核心驱动力、以网络信息基础设施为重要支撑的新型经济形态。近年来我国平台经济快速发展，在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显。

平台互联互通是大势所趋但要避免一刀切-新华网

新华网 > > 正文

2021 09/ 21 07:43:12

来源：法治日报

平台互联互通是大势所趋但要避免一刀切

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平台互联互通是大势所趋但要避免一刀切

2021-09-21 07:43:12

来源：

法治日报

　　反垄断改写互联网游戏规则专家认为

　　平台互联互通是大势所趋但要避免一刀切

　　● 国家推进反垄断，并不是要去反所谓的头部企业，而是要恢复有效的市场竞争，以及在此基础上实现社会总福利的最大化

　　● 尤其要注意平台开放与强化产权和知识产权保护的关系，而后者就是要形成一个有效的企业行为的激励机制

　　● 未来可以采取研发费用税前加计扣除或摊销等经济手段，逐步缩小技术创新和商业模式创新之间的资本回报率差距，鼓励数字经济企业进一步面向国家的“卡脖子”领域加强技术研发，实现我国在高新技术领域更高水平的自立自强

　　2021年，被业内人士公认为“中国互联网反垄断实质性启幕之年”：从2月7日发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，到8月17日市场监管总局就《禁止网络不正当竞争行为规定(公开征求意见稿)》征求意见，再到8月18日公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国反不正当竞争法〉若干问题的解释（征求意见稿）》……系列举措为互联网的公平竞争确立规则、划出底线、设置“红绿灯”。

　　在完善互联网反垄断相关制度的同时，实操环节的互联网反垄断也在“动真格”，包括腾讯、美团、阿里等在内的互联网平台企业，均接受了反垄断监管机构的立案调查或处罚。

　　“有形的手开始发力，互联网的游戏规则要变了。”有业内人士感喟道，中文互联网的发展规则确实有可能被改写，但推进之路并不容易，涉及监管方式、尺度拿捏、技术难题等诸多挑战。

　　互联网反垄断究竟反的是什么，将给互联网行业带来怎样的影响，如何在规范和发展中走出一条最适合我国国情的互联网反垄断之路？

　　近日，《法治日报》记者就这些社会关注的话题采访了北京大学法学院副院长、电子商务法研究中心主任薛军，对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可，中国人民大学数字经济研究中心主任李三希，《比较》杂志研究部主管陈永伟。

　　反垄断并非反企业

　　意在推进公平竞争

　　记者：近日，国家市场监管总局负责人在国新办新闻发布会上表示，下一步，市场监管部门将有力有序强化竞争监管，坚决反对垄断、防止资本无序扩张，着力规范平台经济竞争秩序，营造公平、高效、有序的市场竞争环境。反垄断究竟反的是什么？结合此前多家头部互联网企业受到处罚的案例来看，是否可以认为互联网反垄断首先针对的就是这些大企业？

　　薛军：近一年来，国家通过针对滥用市场支配地位排除限制竞争的案件的处罚，和进行经营性集中未按规定申报在内的常规案件的执法，让企业和公众明白反垄断合规的重要性。

　　但需要注意的是，国家推进反垄断，并不是要去反所谓的头部企业，而是要恢复有效的市场竞争，以及在此基础上实现社会总福利的最大化。垄断行为滥用市场支配地位，对市场上有效竞争的展开产生了危害。反垄断的目标，则是要推动创新，保护消费者权益，保障中小企业在市场上有平等的、有效的机会来参与市场竞争。

　　认定不正当竞争行为，应该进行深入、全面、系统的效率评估。从长远来看，要分析它是否有利于市场活力的培育、消费者福利的增进，以及技术的创新和发展。而不是单纯依靠静态评估，以为只要竞争行为让竞争对手受损了，好像就是不正当的。公平竞争执法不是保护固有利益，而是要保护竞争秩序，保证有效竞争的存在和可持续性。

　　许可：在市场经济条件下，企业大并不是原罪，大是规模经济。工业时代的规模经济能降低成本，规模经济在数字经济时代的展现就是网络效应。

　　反垄断实际上有三个层次：一是市场份额判定，而较高的市场份额就其本身而言是中性的；二是判定有无从事限制或者排除竞争的行为；三是企业抗辩与针对垄断的合理性分析，要看其对行业相关方、消费者效用和社会总福利的影响。这三个层次的判定缺一不可。而目前，不少人还主要停留在前两个层次进行判断。

　　李三希：反垄断的本质并非反对某家企业的市场支配地位，主要还是反对滥用市场支配地位这种不正当竞争行为。反垄断法保护的是竞争，而非竞争者。

　　陈永伟：从经济学角度看，企业更“大”是能够产生规模经济的，但与此同时也可能抑制竞争。反垄断反的，主要是企业“大”了之后变“坏”，从而抑制竞争的这一面。

　　平台开放大势所趋

　　谨慎推进勿伤创新

　　记者：连日来，有关外链解锁的话题热度不断，这也是互联网反垄断近期的工作重点。

　　就在9月13日国务院新闻办举行的新闻发布会上，工业和信息化部新闻发言人指出：“保障合法的网址链接正常访问是互联网发展的基本要求，无正当理由限制网址链接的识别、解析、正常访问，影响了用户体验，也损害了用户权益，扰乱了市场秩序。”

　　9月9日工业和信息化部信息通信管理局举办的一场“屏蔽网址链接问题行政指导会”上，参会的阿里巴巴、腾讯、字节跳动、百度、华为、小米、陌陌、360、网易等企业被要求在9月17日前必须按标准解除屏蔽，否则将依法采取处置措施。

　　目前来看，平台间的开放和互联互通是否代表着未来应有的发展方向？目前主要存在哪些障碍？应如何克服？

　　李三希：互联互通的指向是比较宽的，既包括数据可携带权，还包括软件可操作性的互联互通。从总体上来说，还是要去解决反垄断里静态效率和动态效率之间的冲突，要进行权衡。

　　从事后的角度而言，当然是希望所有的互联网平台都互联互通，但是它一定会涉及事前激励的问题。不然没有企业愿意花费心力建设自己的平台，所以需要寻找到一个平衡点，对于是否开放，如何开放，应该给予更加审慎的利弊分析。

　　许可：在互联网反垄断中，要避免对必需设施的轻易认定。必需设施是工业经济时代上下游市场的一个关系概念，也就是企业如果占据上游，对下游市场产生控制能力，无法让下游市场企业与其进行公平竞争，那么其有可能被定义为必需设施。如果其他企业离开了这一必需设施，其市场竞争能力会受到极大损害。

　　但在数字经济时代，这种定义需要慎重。比如即时通信市场的确更高频一些，但其与社交媒体和信息分发市场并不存在明显的上下游关系，即时通信领域的成功也不意味着社交媒体和信息分发领域必然成功，因为用户注意力市场是很难被垄断的，而企业随时可以在移动应用商店建立自己的App。

　　薛军：我认为，平台开放不应仅仅局限于巨头之间，而是应该更多向中小企业开放。平台作为市场主体，享有一定的基于自己的商业模式的考虑设置开放条件的权利，这些应该是属于企业经营自主权的一个范围，其应遵循有利于市场活力的培育、消费者福利的增进和行业技术的创新这三点要求。国家要求企业进行平台全面开放，可能也要基于审慎的政策效果的评估。

　　尤其要注意平台开放与强化产权和知识产权保护的关系，而后者就是要形成一个有效的企业行为的激励机制。如果市场不对通过有效竞争获得的这种优势地位进行保护，允许别人来“搭便车”，那么企业创新的动力就会减弱。

　　陈永伟：所谓的互联互通本质上是一个平台开放的问题。经济学的理论告诉我们，平台开放和封闭都会产生一定的成本和收益，因此互联互通一定要权衡好这两者之间的关系。

　　需要指出的是，究竟是什么样的平台之间进行互联互通，性质上是有很大差别的。

　　有些平台在功能上本身是互补的，它们之间不愿意互通，可能只是由于某些历史原因，导致它们陷入了“囚徒困境”。对于这类问题，有关部门介入协调一下，让它们实现互通，无疑会提升社会的效率。

　　而另一些平台则是提供同质产品，且具有相互替代关系。这类平台之间的互通，不仅平台本身可能不愿意，而且即使互通了，也只会产生零和博弈的后果，对社会福利未必有正面的效应。对于这类情况，除非其中的某一方是具有必需设施性质，一般不应强行要求它们互通。总而言之，互联互通是好事，但也不能一刀切、一蹴而就，而应该实事求是，让能够互通的、容易互通的先通起来。

　　引领创新承担责任

　　寻求关键技术突破

　　记者：强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，归根结底是为了促进形成公平竞争的市场环境，更好地保护消费者权益，让我国的数字经济更具竞争力和发展活力。在坚持平台经济规范和发展并重方面，有何具体建议？

　　薛军：近年来，我国数字经济利用人口红利和基础设施优势，获得了较强的国际国内影响力。

　　不过从真正的核心技术来讲，我们还有很长的路要走，互联网是没有边界的，未来世界必然是互联互通的。举例来说，阿里如果将来搞不好，亚马逊就会来做我们的生意。所以中央强调，对于平台企业要监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬，监管规范就是为了更好地促进发展。

　　中国的互联网企业也要去引领全球技术创新，承担未来大国信息技术革命竞争中的发展责任。企业的社会责任并不只是做点扶贫救灾之类的社会公益项目，而是要面向国民经济主战场，加速技术研发与科学进步。

　　许可：中国移动互联网是超级App主导，彼此之间是超越自己细分领域的生态竞争。这种生态竞争的激烈性与活力性，对中国的互联网产业发展有好处，不仅消费者从中得到较多的实惠，市场机制发挥得也较为充分，而且产品在商业模式领域都是世界级的。不过，尽管中国的超级App可以满足客户的多层次需求，但问题在于流量至上，把争夺用户当成主要发展方向，可能会造成恶性竞争，因此需要进行规制。

　　李三希：构筑我国数字经济发展新优势，关键在于创新。近段时间国家的政策重心，就是要规范数字经济市场主体的行为，让企业能够更加聚焦创新，在此基础上做大做强。过往中国数字经济商业模式的创新，离不开国家电信、物流等基础设施的搭建和相关优惠政策，未来可以采取研发费用税前加计扣除或摊销等经济手段，逐步缩小技术创新和商业模式创新之间的资本回报率差距，鼓励数字经济企业进一步面向国家的“卡脖子”领域加强技术研发，实现我国在高新技术领域更高水平的自立自强。（记者张维）

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【责任编辑:谷玥

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